（四）地方郡县制的建立

春秋战国时期，地方由采邑制逐渐变为郡县制，从而使地方行政体制发生了较大的变化。

郡县设立最早和较普遍的是春秋初期的晋国和楚国，楚国最早设县，这些县与原来奴隶制国家国君直接统治的领邑和国君分赏给卿大夫的封邑不同。君主在县设有长官，县是一级行政组织，由君主直接控制。春秋后期， 晋国首先设立了郡，“郡本来设在新得到的边地，因为边地荒僻，地广人稀， 面积虽远较县大。但是地位要比县低”①。战国时期，随着社会经济的发展和各国之间战争与交往的频繁，边境地区也逐渐繁荣起来。由于郡的面积大， 在郡以下逐渐分置了若干县，形成郡统县的郡县制度②。与此同时，也加强了郡县行政组织的建设和管理。

郡的长官称为“守”或“太守”，既是行政长官，又是军事长官，所以常常任命武将出守，官名也因此而来。关于春秋战国时的郡的行政组织，史略其详，目前还没有资料可供推断，人们多根据《史记》、《汉书》所载的秦制来进行猜测。

县的长官称“令”、“长”、“公”、“尹”、“大夫”、“啬夫”③ 等，并不统一。各国根据本国的具体情况，在县内还设有丞（主民政）、尉

（主军事）、御史（主监察）、司寇（主刑罚）、司空（主土木工程）、司马（主军马）、官啬夫（主官吏任免）、仓啬夫（主粮食支储）、库啬夫（主钱帛杂物支储）、厩啬夫（主养殖）、皂啬夫（主仆役）、田啬夫（主收税）、苑啬夫（主苑囿）、发弩啬夫（主军械）等分管各方面事务的官吏，以及令史、佐、史等主管具体文案工作的“少吏”或“小吏”，一套比较完整的县级行政管理体制已经初步形成。

据《管子·立政》所云，齐国分为五乡，这五乡就是后来的“五都”。以下有州、里、游、什、伍等组织。战国时，各国按照居住地的邑（村镇）、聚（村落）设立基层组织，或称乡、里，或称连、闾，分别设官吏进行管理。秦商鞅变法，“令民为什伍，以相收司连坐”①，使地方基层的乡里什伍组织进一步得以确立。这样，从中央到郡县以至乡里什伍，形成一个庞大的统治网络，由君主牢牢提控着主纲，进而层层控制整个国家。专制主义中央集权制度也就在君主对官僚的严格约束和对地方的绝对统治的基础上初具规模

③ 《荀子·天命》。

④ 《荀子·君道》。

① 杨宽：《战国史》，上海人民出版社 1980 年版，第 210 页。

② 战国时，只有齐国没有没郡，而设有“都”，其性质与郡人体相同。

③ 据《睡虎地秦墓竹简》（文物出版社 1978 年版）释文考证，凡称“大啬夫”、“县啬夫”者，为一县之长。在当时，“啬夫”同“令”一样，可作为各部门长官的官称，只不过是用于地方而已。秦简中“命都官曰长，县曰啬夫”，可证中都官及其所属部门的长官称“长”，县及其所属部门的长官称“啬夫”。

① 《史记》卷 68《商君列传》。

了。