(一)三公九卿行政管理体制
三公九卿之制早在战国时期即开始形成,到秦汉时期得以确立。所谓三公,初指丞相、太尉和御史大夫。丞相,“掌丞天子,助理万机”,辅助皇帝处理全国政务,太尉,协助皇帝总领全国军事;御史大夫,掌监察并帮助丞相处理政务。西汉成、哀间(公元前 32 年一公元前 2 年)至东汉,三公改为太尉、司徒、司空,共同辅助皇帝决策,凡国有大造大疑,通而论之,国有过事,通谏诤之。三公即所谓的宰相之职,在名义上分别领导九卿。
所谓九卿,即奉常(后改太常),掌宗庙礼仪文教;郎中令(后改光禄勋),掌宫廷警卫;卫尉,掌宫门屯卫;太仆,掌宫廷车马仪仗;廷尉(几度改为大理),掌司法;典客(后改大行令、大鸿炉),掌诸侯、少数民族及外交事务;宗正,掌皇族事务;治粟内史(后改大农令、大司农),掌国家财政,少府,掌皇帝私人财政及山海池泽之税,除此之外,还有与九卿地位相当的中尉(后改执金吾),掌京师治安;将作少府(后改将作大匠), 掌皇宫、陵寝、道路等工程修建,大长秋,掌皇后的各种事务;太子少傅, 掌辅导太子,统领太子官属。这些官员与九卿合在一起称为“列卿”。上述所有官员都由皇帝任免和调动,不能世袭。
三公九卿虽然各有职掌,分工清晰,但当时职无常守的现象也普遍存在, 职与实际责任也有很大的差别。诸如三公虽为宰相,职无不监,但皇帝诏令可直达九卿,九卿上奏皇帝的表章也无需告诉宰相;西汉太尉掌武事,但无调兵权,而且不常置;列卿承皇帝的命令,既可以将兵作战,又可以参加非本部门所辖事务的集议,还可以处理本部门以外的事务。实际上仍然是皇帝运用自己专有的最高用人权随时调遣官吏,增减予夺其职、权、责,使官吏既可以有职而无权,也可以有实权而未受职务,既可以兼及他职之事,也可以两职或多职之间权责相互渗透。但官吏必须绝对服从皇命,对皇帝负责。
① 《尉缭子·原官篇》。
② 《晋书》卷 24《职官志序》。