四、地方（外服）行政体制

（一）地方行政区划

将原有的以血缘划分居民改变为按地区划分居民，按照一定的行政区划进行管辖，是国家应该具备的特征之一。

在夏代以前，曾经存在过数目极多的部族，它们之间进行过长期的兼并战争，由于夏的势力扩大，一些邻近于夏的部族逐渐向夏臣服。夏王朝就是建立在大量降服各部族并对之进行管辖的基础之上的。相传“禹会诸侯于涂山，执玉帛者万国”⑤，“禹朝诸侯之君会稽之上，防风之君后至，而禹斩之”

①，这些都如实地反映出许多分散的弱小部落纷纷成为夏禹的部属以及夏对这

些部族实行统治的情况。所谓“执玉帛”，就是向夏王朝缴纳贡赋，“万国”， 说明当时部落数量多而且分散；“后至”者竟然被杀，说明夏禹对已经臣服的部落酋长具有生杀之权。变分散为集中，以强制力凝集各部族，是国家形成的必然趋势。在这样的基础上，禹划分中国为九州（古以九为多），表示自己兼有九州土地。

中央对地方的统治乃是建立在依恃武力使之臣服和迫令其交纳贡赋之上的。对不服从王朝的部族，则采取强硬的手段，“古者禹死，将传天下于益， 启之人因相攻益而立启”②，“有扈氏不服，启伐之”③，将有扈氏之民沦为牧竖（指放牧的奴隶）。经过连年的征代，夏王朝的统治地位确立了。

⑥ 古代有“奚仲造车”、“杜康造酒”、“仪狄造酒”、“太康造 秫酒”等传说记载，考古发掘的酒器所占的比例最大。

⑦ 许多古籍都认为“奚仲为夏车正”，商七世祖王亥为夏“服 牛”。

① 夏少康“逃奔有虞，为之疱正”，见《左传·哀公元年》。

② 《左传·昭公二十九年》。

③ 参见《甲骨文合集》5623—5627、5628 正、32967 等片。

④ 《礼记·月令》：“命工师，令百工，审五库之量，金、铁、皮、革、筋、角、齿、羽、箭、干、脂、胶、丹、漆，毋或不良；百工咸理，监工日号，毋悖于时，毋或作为淫巧，以荡上心”。可见当时的管理是相当严密细致的。

⑤ 《国语·鲁语下》。

① 《左传·成公二年》。

② 《韩非子·外储说右下》。

③ 《史记》卷 2《夏本纪》。

当然，这样凝聚的结果是不可能牢固的，必然会有反复，只有在王朝的统治力量强大时才可以维持，一旦王朝势力衰落，各部族和诸侯必然会纷纷脱离其统治，甚至取而代之。所以“昔夏后氏太康失国，四夷背叛”④。少康中兴，恢复夏王朝的统治，又使“方夷来宾”⑤，“自少康以后，世服王化， 遂宾于玉门，献其乐舞”⑥。商汤伐夏维，使“夏师败绩”，力量对比发生了重大的变化，商的势力已经大大超过了夏，“于是诸侯毕服”⑦，“昔有成汤，自彼氐羌，莫敢不来享，莫敢不来王，曰商是常”①。当周部落势力膨胀，武王率兵伐纣至孟津，“不期而会者八百诸侯”②，这也说明，一些弱小的部落， 只有依附于强大的势力，寻求其保护，才能够得以生存。

臣服于王朝的部族，仍可保持一定的自主权。各部族之间经常相互兼并、相互作战，只要他们按时向王室缴纳贡赋，并把被兼并部族的贡赋也缴纳给王朝，王朝一般不予干涉，有时还赋予他们专征之权③。这是一个高度分散又逐步集中的组合过程。所以史载：“夏氏革命，又为九州，涂山之会，亦云万国。四百年递相兼并，殷汤受命，其能存者三千余国，亦为九州，分统天下，载祀六百，及乎周初，尚有千八百国，而分天下为九畿⋯⋯其后诸侯相并有千二百国”④。也就是说，从夏代建国时的“万国”分散，至西周灭亡时已经是仅存几百个“国”了。频繁的兼并战争，在客观上起着重要的逐步合并的催化作用。集中权力，从分散向统一的专制国家过渡，也是历史发展的必然趋势。

臣服于王朝的地方诸侯称为“五服”⑤或“外服”。在某种程度上，这些“外服”具有一定的地方行政区划的性质，与王朝直接控制的地区共同构成国家的地方政权，这种地方行政区划体制称为“服制”。地方诸侯根据与王朝关系的远近，形成不太牢固的臣服和贡纳关系（如图一、图二、图三所示）。从历史发展

图一 尧王服图① 的角度来看，作为统一国家的过渡形态，这种体制在当时有其形成和存在的客观必然性。