第二节 县制

1926 年 10 月 20 日，国民党中央委员会及各省、特别市、海外总支部代表联席会议，通过省政府与县市政府及省民会议、县民会议议决案。议决案规定县政府采用委员制。由省政府任命委员若干人，分掌教育、公路、公安、财政各局，必要时可以增设土地、实业、农工各局。由省政府指定 1 人为委

员长。1927 年 6 月 9 日，国民政府依据国民党中央执行委员会第一百次会议

议决案，规定各县一律采用县长制。1928 年 5 月 8 日，国民政府公布《战地

各县县政府组织条例》，规定战地各县县政府设县长 1 人，受战地政务委员

会的指挥监督，处理全县的行政事务。同年 9 月 15 月，国民政府公布《县组

织法》。规定县政府设县长 1 人，下设 2 至 4 科，设科数目的多少，根据该

县所属的等级为准。另外，县下可设公安、财务、建设、教育 4 局，必要时可增设卫生局及土地局。此外，还设有县政会议及县参议会。县的下级自治机关为区公所、村里公所及闾长、邻长。1929 年 6 月 5 日，重订县组织法。

此法与上法大致相同，只是县政府增设秘书 1 人，科数减为 1 至 2 科；下级自治机关的村里公所改为乡镇公所。后来虽又经多次变更、调整，但大都是机构名称的变化和组织机构的增减，以及所谓县自治法的一套空洞的说法或形式的规定而已。同时，县政府内各局，皆直接受省政府主管各厅的指挥与监督。表面上这些机构是直属于县长，实际上县长并不能直接指挥、监督。县级的事权，已成县长与各局分治之势，故行政权并不能集中。后来虽然一度裁局改科，县长的职权有所提高，但矛盾亦未解决。

县行政机关为县政府。设县长 1 人，由省民政厅提出合格人员 1 至 3 人，

经省政府议决后任用。县长综理县政，监督所属机关职员，任期 3 年，成绩

优良者可以连任。县政府设秘书 1 人。

县政府设县政会议。由县长、秘书、科长及各局局长组成。以县长为主席。审议下列事项：1.县预、决算；2.县公债；3.县公产处分；4.县公共事业的经营管理；5.县长交议事项。

县以下为区。区置区公所，设区长 1 人。管理区自治事务。区长由区民选任，并由县政府呈报省民政厅备案。事实上这只是一种条文，因为未能实现民选，所以区长都是由省民政厅委任的。

区下为乡（镇）。乡（镇）置乡（镇）公所，设乡长或镇长 1 人，管理各乡（镇）事务。

乡（镇）以下为闾、邻。以 5 户为邻，设邻长 1 人。5 邻为闾，设闾长 1 人。办理闾邻事务。

1939 年 9 月，又公布县各级组织纲要，其规定如下：

1. 县政府设县长 1 人，其职权为：1.受省政府的监督，办理全县自治事项；2.受省政府的指挥，执行中央及省委交办的事项。县政府设民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会各科，并置秘书、科长、指导员、督学、警佐、科员、技士、技左、事务员、巡官等。县政府设县政会议，每两星期开会一次。

2. 区的组织及区署的性质。区的划分以 15 至 30 乡（镇）为原则。区暑为县政府的辅助机关，代表县政府督导各乡（镇）办理各项行政、自治事务。在未设区署的区，由县政府派员指导。区署设区长 1 人，指导员 2 至 5 人。分掌民政、财政、建设、教育、军事等事项。区署所在地设置警察所，受区

长的指挥，执行地方警察任务。区还没有建设委员会，聘请区内声誉素著的人士担任委员。委员会系研究、设计、咨询建设的机关，由区长任会议主席。

1. 乡（镇）的组织。以 10 保为原则，不得少于 6 保，多于 15 保。乡（镇）

设公所，置乡（镇）长 1 至 2 人，副乡（镇）长 1 至 2 人，由乡（镇）民代表大会在具有规定资格的人当中选举。乡（镇）公所设民政、警卫、经济、文化 4 股。各股设股主任 1 人，干事若干人。正、副乡（镇）长任期 2 年， 连选可连任。乡（镇）长可兼任中心小学校长及乡（镇）壮丁队队长。在经济文化较发达的区域，乡（镇）中心小学校长，以专任为原则。乡（镇）自行举办的事项，应经由乡（镇）务会议议决方可实行。乡（镇）务会议，由乡（镇）长为主席，各股主任、干事均需出席，与所议事项有关的保长应列席。

1. 保甲组织。保的编制以 10 甲为原则，不得少于 6 甲，多于 15 甲。保

设保办公处，置保长 1 人，副保长 1 人。由保民大会在具有规定资格的公民

当中选举。正、副保长任期 2 年，连选连任。保办公处设干事 2 至 4 人。甲

的编制以 10 户为原则，不得少于 6 户，多于 15 户，甲设甲长 1 人。

以上仅是县制组织情况的概貌。其实各省情况并不一致，另外还有一些未设县治，而以设治局的组织形式出现者，情况各异，这里不一一叙述了。县的民意代表机关是县议会及县参议会，也就是所谓县自治的议决机

关。关于地方自治，1929 年 3 月，中国国民党召开第三次全国代表大会，通过了“确定地方自治之方略及程序，以立政治建设之基础案”。其中规定了四项根本原则：1.确定县为自治单位，努力扶植民治，不得阻碍其发展。2. 确定地方自治法，规定其强制部分，使地方自治体成为经济政治的组织体， 以达到真正民权民生之目的。3.由国民政府选派曾经训练考试之人员，到各县协助人民筹备自治。4.地方自治之筹备，宜逐渐推行，不宜一时并举。以自治条件之成熟，选举完毕为筹办自治之终期。这四项原则倒是讲得振振有词，标榜什么“民主”、“选举”、“民权”、“民生”似乎决心很大，但实际上不过是空话连篇而已。尽管后来提出 1929 年至 1934 年为完成县自治的期限，并将地方自治分为“自治扶植时期”、“自治开始时期”、“自治完成时期”等三期，但是国民党政府推行地方自治，有一条最根本的原则， 就是必须“完成地方自治的条件”。《国民政府建国大纲》对此也是有所规定的。那么，什么是“完成地方自治的条件”呢？国民政府提出过好多方案， 列举了若干项标准。这些标准的达到是如此之艰难，而地方自治不具备这些条件又不能实行。国民党统治时期的所谓“地方自治”，究竟意味着什么， 不是很耐人寻味的吗！因此，至于这一类机关的组织、职权及有关制度就无须多说了。

关于县司法机关国民政府成立之后，1935 年 7 月以前，县司法机关基本上沿袭北洋时期的旧制。1932 年 10 月 28 日，国民政府公布了《法院组织法》，

并定于 1935 年 7 月 1 日施行。根据组织法规定，县司法机构分为两种，一是普通法院，二是兼理司法的法院。普通法院即地方法院。如县治区域辽阔， 则设立地方法院分院，如区域狭小，则可数县合设一个地方法院。关于审判， 采取独任制为原则。以推事 1 人行使审判权，如案情重大，可以 3 人合议。

地方法院设院长 1 人，推事若干人。分置民、刑两庭。各庭设庭长 1 人，另

配置若干检察官，以 1 人为首席检察官。此外有书记官、书记官长等等。兼理司法法院即县司法处。1936 年 7 月以后，未经设立法院的县，开始设立司

法处，以处理司法事务。除县长外，设置审判官 1 至 2 人以上。如在 2 人以

上，则以 1 人为主任审判官。另设书记官或主任书记官。审判官的职务为独立行使审判，受高等法院院长或高等法院分院院长的监督。