（一）主要长官的设置和职权

在隋代，太守是郡的主要长官，但不再是唯一的长官，太守下面还增设有副职，先是设赞务一人为副贰，“其后诸郡各加置通守一人，位次太守， 京兆、河南则谓之内史。又改赞务为丞，位在通守下”①。在命令文书的承转上，必须有副职的签署方能生效，这样便形成一郡三位长官的体制，不再是政决于一人了。

① 《贞观政要》卷 3《论择官》。

① 《隋书》卷 28《百官志下》。

唐代在府设尹和少尹，一正二副；在州设刺史，以别驾、长史、司马为之副，但副职的副署权己被取消，实际上只分管本地区的某些具体政务。

唐代的道以节度使为主要长官，这一制度的确立有一个发展过程②。初期，道以采访处置使或观察处置使兼黜陟使常驻，主管监察。“安史之乱” 爆发后，军事成为主要政务，才将原在边防实行的镇守节度使制应用于诸道， 逐渐形成“唐制，一道兵政属之节度使，民事属之观察使。然节度多兼观察， 兵甲、财赋、民俗之事，无所不领，谓之都府。又各道虽有度支、营田、招讨、经略等使，然亦多以节度使兼之。盖使名虽多，而其主事者，每道一人而已”①。

唐代的道和汉代的州都是由监察区演变为行政区的，但两代情况有所不同，唐代的道是以监察和军事合成演变，因此具有很大的独立性，很快就成为割据一方的政治势力，“号令自出，以相侵击，虏其将帅，并其土地，天子熟视不知所为，反为和解之”②，逐渐形成从方镇割据引向分裂的局面。

宋初惩唐五代节镇之祸，收回节度使的兵权，由中央直接统领府、州、军、监。其主要长官分别是知府事、知州事、知军事、知监事，副长官为通判。规定凡正长官批发的公事，要经过“通判签议连书，方许行下”③，有怠造成正副职之间的相互监督和牵制，防止府、州、军、监的军政大权归于一人。

府、州、军、监总数达 300 多个，全由中央直接统领是不可能的，所以

在至道三年（公元 997 年），于府州之上增加路一级行政单位。在路设帅、宪、仓、漕等司，各司互不统属，直接对中央负责。帅司即经略安抚司（这种简称是在南宋时形成的），“掌一路兵民之事”，“听其狱讼，颁其禁令， 定其赏罚，稽其钱谷、甲械出纳之名籍而行以法”④。宪司即提点刑狱司，主管本路的司法工作。仓司即提举常平司，主管本路赈灾和盐的专卖。漕司即转运使司，主管本路财赋。一度还设过提举学事司，主管本路学政。诸司分别设有都使或使为长官（宪司长官称提点刑狱公事），副使和判官为佐贰， 彼此之间是相互制约的关系。除此之外，根据政治、经济、军事需要，在某些路中还设有招讨使、招抚使、抚谕使、镇抚使、提举茶马司、提举市舶司、提举坑冶司、提举茶盐司等，有的由本路四司长官兼任，有的则由朝廷另行派遣。另行派遣的与四司没有统属关系，因此，地方的军、民、财、法和人事权互不相属，权力都集中到中央。这种主要着眼于相互牵制的做法，必然造成官无专职、人无专责、办事效率低下、人浮于事等弊端，以至“南宋州县之地，不广于前，而官五倍于旧”①，冗官充斥朝野。

② 永瑢《历代职官表》卷 50 引谢维新《合璧事类》：“唐自武德至天宝以前，边防之制，其军城镇守皆有使，而道有大将一人，曰大总管，已而又曰大部督。至太宗时，行军征讨曰大总管，其在本道曰大都督。高宗永徽以后，都督带使持节者，谓之节度使，道犹未以名官。景云二年，以贺拔延嗣充河西节度使，自此接平开元、天宝之间，朔方、河东、河西诸镇，皆置节度使。”只是在“安史之乱”以后，节度使才逐渐成为一道 的长官。

① 永瑢：《历代职官表》卷 50 撰者案。

② 《新唐书》卷 50《兵志》。

③

④ 《宋史》卷 167《职官志七》。

① 宋祁：《景文集》卷 26。

县的主要长官自隋确立令、丞、主簿、尉的体制以来，基本结构变化不大，职掌随着当时政治、经济的变化而略有调整，但主要职责仍是刑名钱谷。县令（宋改称知县事）为主要长官，“总治民政、劝课农桑、平决狱讼，有德泽禁令，则宣布于治境”②；丞为佐贰，主管钱粮方面的事务；主簿主管一般事务和财务工作；尉主管维持治安和催征赋税，在宋代大县尉管辖弓手 60

名，小县尉管辖弓手 30 名，是县里维持治安的基本的武装力量。