（二）中书门下辅政体制和运行机制

唐初，尚书左右仆射二人及侍中、中书令各二人是当然的宰相，在门下省政事堂办公，非三省长官不得入政事堂。“其品位既崇，不欲轻以授人，

① 《宋史》卷 161《职官志序》。

② 内史，即中书，因避杨坚父杨忠讳改，侍中亦改纳言。

③ 永瑢《历代职官表》卷 3《内阁》引撰者案。

④ 台阁在唐以前是尚书省的专称。《隋书》卷 28《百官志下》记三公之职云：“其位多旷，皆摄行事。寻省府及僚佐，置公则坐于尚书都省。朝之众务，总归于台阁”。

① 《朱子语类》卷 128。

② 《资治通鉴》卷 193《唐太宗贞观无年（627）》。

③ 《资治通鉴》卷 193《唐太宗贞观三年（629）》。

故常以他官居宰相职，而假以他名”④。

这种制度在唐太宗李世民时就开始出现，给他官加上“参预朝政”、“参议得失”、“参知政事”、“参知机务”、“同掌机务”等名目，让他们进入政事堂分任宰相事，目的在于分化和削弱三省长官的权力。贞观十七年（公元 643 年），“肖瑀为（太子）太保，李世勣为詹事，瑀、世勣并同中书门下三品。同中书门下三品自此始”①。“自高宗以后，为宰相者必加‘同中书门下三品’，虽品高者亦然，惟三公、三师、中书令则否”②。也就是说除三公、三师、中书令可以入政事堂议政外，其他官不加“同三品”之名是不能进入政事堂的。后又出现“同中书门下平章事”③，“同中书门下”则正式成为宰相的职名，政事堂在此时也就迁到中书省。中书、门下二省都设有内外省，内省设在宫城，外省设在皇城，政事堂则在中书内省。这样，担任相职的官员要轮流在中书省政事堂值守，遇有皇帝下达的旨意，立即会同值班的中书舍人草拟诏敕，交门下省呈递，从而提高了工作效率。自此，政事堂便逐渐从单纯的会议场所演变为重要的办事机构。唐玄宗开元十一年（公元 723 年），政事堂改为“中书问下”，设吏、枢机、兵、户、刑礼五房，分掌庶政，从而使宰相的办事机构进一步完备。

“同中书门下”制度形成以后，原来三省长官轮流值守的制度实际上不复存在，而变成宰相轮流值守。个别宰相由于受庞信擅权而变为权相。例如， 唐玄宗时，李林甫“久典枢衡，天下威权，并归于己”④，李林甫死后又有杨国忠专权。所以唐肃宗李亨即位之始，便“令宰相分直政事笔、承旨，旬日而更，惩林甫及杨国忠之专权故也”①。按照规定，诏敕应该由所有的宰相共同署名，值事宰相签署后，还要历抵其他宰相府第去签署，存在着不够及时灵活之处。肃宗时，“许令直事者一人，假署同列之名以进，遂为故事”②。这种假署代名也容易导致宰相专权，如唐代宗时，常衮、崔祐甫、郭子仪、朱泚四人为宰相，郭子仪、朱泚领兵在外，“皆不预朝政，衷独居政事堂， 代二人署名奏祐甫”。德宗即位后，“以衰为欺罔”贬为潮州刺史③，进而废去假署代名制，后又改宰相一日一值守，使宰相不能有连续的掌权时间，以避免宰相专权。

中书门下制出现以后，三省全部变成辅政事务的执行机关。 “张说引崔沔为中书侍郎，故事，承宣制皆出宰相，侍郎署位而已。沔

曰：‘设官分职，上下相维，各申所见，事乃无失。侍郎，令之贰也，岂得拱默而已！’由是遇事多所异同，说不悦，故因是出之”④。这说明，当时的中书侍郎是不能与宰相有重大不同意见的，否则，就不能安于其位，必受排

④ 《新唐书》卷 46《百官志一》。

① 《资治通鉴》卷 197《唐太宗贞观十七年（643）》。

② 《新唐书》卷 49《百官志一》。

③ 《旧唐书》卷 173《李珏传》：“天下事皆先平章，渭之平章事”。平章事则是商议军国事务的术语， 逐渐转为官名。

④ 《旧唐书》卷 106《李林甫传》。

① 《资冶通鉴》卷 219《唐肃宗至德元载（756）》。

② 《旧唐书》卷 119《崔祜甫传》。

③ 《资治通鉴》卷 225《唐代宗大历十四年（779）》。

④ 《资冶通鉴》卷 212《唐玄宗开元十二年（724）》。

挤而去。同中书门下职实际上是中书令的副职，还不能分中书令的权。因中书令可不加“同中书门下”而直接入政事堂，三省长官中，仅此成为绝对的宰相职位，所以唐玄宗时期中书令权力很大，是宰相之首。肃宗以后，很少再设中书令，宰相也就无首次之分，轮流值守制才得以完全确立。

宰相轮流值守，宰相个人的权力受到限制，皇权得以加强。但是，如果发生皇帝病重、初崩、新君始立等情况，则容易产生决策上的因难。因此， 这个时期出现了临时首相制，即选其中一位宰相为“摄冢宰”①，由此逐渐形成“首相”制。信宗乾符四年（公元 877 年），宰相王铎奏云：“臣吞宰执之长，在朝不足分陛下之忧”②。有了“宰执之长”则说明首相制已经确立。五代则沿循此制，后唐庄宗以豆卢革为“首座相公”③，“晋祖入洛，以（冯）道为首相”④；后汉高祖以杨郧为宰相兼枢密使，“自是三相拱手（胡注：三相，窦贞固、苏逢吉、苏禹珪），政事尽决于邠”⑤。首相制易于导致权相的出现。

“宋宰相官名前后凡五变，同平章事一也，左右仆射二也，太宰、少宰三也，复为左右仆射四也，左右丞相五也。执政官由参政改左右丞，由左右丞复改参政，亦凡两变。”⑥这仅是从宰相名称上来说的，而宰相的运行机制基本上还是承唐和五代制度，只是更加严格化罢了。“宋承唐制，以同平章事为宰相之任，无常员，有二人则分日知印”。“参知政事掌副宰相，毗大政，参庶务”。同平章事称为“宰”，参知政事称为“执”，合称“宰执”。初期，参知政事的地位低于平章政事，“不押班，不知印，不升政事堂，殿廷别设专位，敕尾著衔降宰相”。“至道元年（公元 995 年），诏宰相与参政轮班知印，同升政事堂。押敕齐衔，行则并马”①，从而使参知政事与宰相有同等的权力。

宋神宗元丰改制，恢复唐代三省制度，“于三省置侍中、中书令、尚书令，以高官不除人，而以尚书令之贰左、右仆射为宰相。左仆射兼门下待郎， 以行侍中之职；右仆射兼中书侍郎，以行中书令之职。”②以尚书令的副手兼行门下、中书两省的领导职权，实际上还是单独设宰相，突出了尚书令的责任，其运行机制与同平章事基本相同，宰相执行机构的相互制约关系也因而进一步完善。如在门下省设吏、户、礼、兵、刑、工、开拆、章奏、制敕库等九房：中书省设吏、户、兵礼、刑、工、主事、班簿、制敕库等八房；尚书省设吏、户、礼、兵、刑、工、开拆、都知杂、催驱、制敕库等十房。各房设在省的办公场所，相互对口地办理各项事务，以完成门下取旨、中书宣令、尚书执行的分工。这种分工与唐初的三省制不同，不是三省合为宰相，

① 唐肃宗寝疾，以苗晋卿为摄冢宰，是摄冢宰设置之始。此后，代宗崩有郭子仪，德宗崩有杜佑，宪宗崩有韩弘，穆宗崩有李逢吉，文宗崩有杨嗣复，武宗崩有李德裕，宣宗崩有令狐绚，懿宗崩有韦保衡为摄冢宰，丧事完毕即撤去此号。这已成为中晚唐时一种同定的临时制度。

② 《旧唐书》卷 164《王铎传》

③ 《资治通鉴》卷 271《后唐庄宗同光二年（924）》胡三省注：“豆卢革时为首相，故称之为首座相公”。

④ 《旧五代史》卷 126《冯道传》。

⑤ 《资治通鉴》卷 288《后汉高祖乾祜元年（948）》。

⑥ 永瑢：《历代职官表》卷 3《内阁》撰者案。

①

② 《宋史》卷 161《职官志一》。

而是宰相之下的辅政机构间的分工。因宰相职兼三省，从皇帝处取旨后。“降出奉行而已”③。

中书门下制出现以后，三省辅政体制呈现出瓦解之势，宰相也如汉代的丞相一样，逐渐成为外朝奉行机关的首长。他既综管政务而又受到制约，其权力是被分割的。即使只办一事一案，也必须经过三个部门的例行程序才能下达。自唐中叶以至宋亡，辅政体制一直是多轨并行，事权不归于一。