（五）辅政体制的构成

在君主专制制度下，出令权直接归君主独掌，所以才有“衡石量书”、“日理万机”；宰相的工作仅限于秉承君主的旨意，贯彻君主的意图，助理万机，本职工作不过是奉命执行。但由于全国事务纷繁，皇帝事实上不可能事必躬亲，不可能日出诏敕，亲传口旨，必须借助辅政部门完成草制、传宣诏旨、承传处理各方面送来的奏章等工作。在秦汉，这些工作中的大部分是由宰相来承担的，当时的宰相权力较大，有所谓“一人之下，万人之上”的说法。随着皇权专制程度的提高，宰相的权力便日益下降，最高统治权日益集中到皇帝手中。此一集权趋向主要表现在皇帝逐步控制住出令权，把草拟诏敕、传宣旨意的职能部门移进宫中，由自己直接掌握，委派具体担任秘书工作的亲信来承担。于是，辅政体制就分成出令和执行两个支系。为勾通和严格两者之间的关系，又建立起严格的承传审核制度，进而形成辅政机构由内及外的三个层次，从而导致三省制度的出现。

尚书、中书、门下三省制度严格了出令、审驳、执行的连锁工作程序。尚书省不但参议国政而且还握有执行权，令由之出，政由之布，权力和地位都高于其他两省。三省的权力实际上是不均衡的。所以统治者先是采用不置尚书省正长官，而以副职左右仆射参政的办法，以期均衡权力，然后再将左右仆射的参政权夺去，以完成三省的分工。但三省权力仍然不均衡，握有出令权的中书令的权力扩大了，虽然采取多名宰相轮流值守，但出令权在外还是妨碍君主权力的发挥，所以皇帝又开始在宫中寻找新的秘书职。从“北门学士”到翰林学士院都可以奉命草拟诏敕，逐渐形成“内外命”制，出令变为两途。但集权于上而分权于下的趋势并未到此而止，由于皇帝信任和重用宦官，又导致宦官专权，侵夺宰相权力，再次形成内外层次的辅政体制。中唐以后，经常在延英殿召开的高层会议，由宰相、两省。翰林学士、神策军使等共同议政，实际上已经形成多轨辅政制。

多轨辅政制在专制体制中的出现，是皇权对相权削夺和分化的结果，说明君主们为了操纵最高权柄，有意培植各种政治势力互相制掣和角逐。宋代除实行二府三司的宰相体制外，还保留翰林学士承旨草写“内命”的职权。辅政权力的极度分散，虽然加强了君主专制权力，但是也造成机构臃肿、遇事相互推倭、效率低下等弊病，不利于国家政事的处理，为纠正这种偏向，

① 《宋史》卷 162《职官二》。

在宋代又出现了“平章军国童事”的制度。

宋哲宗赵煦以太师文彦博、司空吕公著为“平章军国重事”和“同平章军国事”，序在宰臣之上，五日或两日一朝。以后的蔡京和王黼以太师总三省事，三日一朝，赴都堂治事。开禧元年（公元 1205 年），韩侂胄拜平章， 讨论典礼，乃以“平章军国事”为名。去“重”是为了无事不管，去“同” 是为了提高其地位。“边事起，乃命一日一朝，省印亦归其第，宰相不复知印。其后，贾似道专权，窃位日久，尊庞日隆，位皆在丞相上”①。蔡京、秦桧等则“以三公任真相”。这虽然是权臣专制的结果，但在某种程度上也反映出辅政权的高度分散和运行机制上的严重拖沓和过份牵制之弊，宋中叶以后，“三省之政合乎一”②，相权一度又有所提高，反映了当时由于政治军事形势日益险峻，国家事务需要适当集中处理的要求。中央辅政部门由集中到相对分散再到适度集中的反复过程，既反映出各历史阶段不同形势的要求， 也说明如何建立一套对君主来说既安全又合用的体制，尚处在实践探索的过程中。