第三节 南京临时政府的政治制度一、南京临时政府的体制及特点

孙中山先生就任临时大总统后，各省都督府代表会议修订了《中华民国临时政府组织大纲》。此次修订，主要是增设了副总统，并采纳宋教仁的意见，对行政各部不加限制。1 月 3 日代表会议选举了副总统，黎元洪当选。在孙中山的坚持之下，根据《组织大纲》的规定，南京临时政府采用了

总统制，基本上按照美国的模式建立起中央政权。临时大总统在国家政权中负有实际的政治责任，权力很大。对于若干职权的行使，诸如行政权、覆议权、统军权、宣战、媾和、缔约权等等，虽然规定要取得临时参议院的同意， 但在原则上并不对其负责。同时，根据《组织大纲》第六条规定：“临时大总统得临时参议院同意，有设立临时中央审判所之权。”据此，临时大总统以国家行政首脑的地位，兼有设立司法机关的权力。就这一点而论，南京临时政府所实行的制度，是具有中国特点的，并非完全按照西方三权分立的政府方案设计。

临时大总统的直辖机关分为两类。一是总统府的秘书处，下设总务、文犊、军事、财政、民政、英文、电报等七科。一是各局，包括法制局、印铸局、铨叙局、公报局以及参谋部等机关。上述单位都是协助大总统办理政务的机构。

临时政府的行政机构为行政各部。依据各省都督府代表会议重新修订的

《组织大纲》和 1912 年 1 月 3 日通过的《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》的规定，设立陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通等九个部。各部职权如下：

陆军部：管理陆军，经理军事教育、卫生、警察、司法并编制军队事务， 监督所辖军人军佐。

海军部：管理海军一切军政事务，监督所辖军人军佐。

外交部：管理外国交涉及关于外人事务并在外侨民事，保护在外商业， 监督外交官及领事。

司法部：管理关于民事、刑事、诉讼事件、户籍、监狱、保护出狱人事务，并其他一切司法行政事务，监督法官。

财政部：管理会计、库帑、赋税、公债、钱币、银行、官产事务，监督所辖各官署及府、县与公共之会的财产。

内务部：管理警察、卫生、宗教、礼俗、户口、田土、水利工程、善举公益及行政事务，监督所辖官署及地方官。

教育部：管理教育、学艺及历象事务，监督所辖各官署学校，统辖学士教员。

实业部：管理农、工、商、矿、渔、林、牧猎及度量衡事务，监督所辖各官署。

交通部：管理道路、铁路、航路、邮信、电报、航舶并运输造船事务， 统辖船员。

各部设总长次长各 1 人，各部总长又称为国务员，掌理各部所辖事务， 以协助大总统处理各项行政工作。次长辅佐总长，整理部务，以监督各局职员。

各部的内部组织是逐步完善的，大体结构如下（缺教育部）：

海军部，一处四局。即军机处、船政局、军政局、教务局、经理局。 陆军部，二处七局。即秘书处、副官处、军衡局、军务局、军械局、军

需局、军学局、军医局、军法局。

外交部，一处四司。即秘书处、外政司、商务司、编译司、庶务司。 内务部，一厅四局。即承政厅、民治局、警察局、经理局、土木局。 财政部，一厅五司。即承政厅、会计司、库务司、钱法司、赋税司、公

债司。

司法部，一厅二司，即承政厅、法务司、狱务司。

实业部，一处四司。即秘书处、农政司、工政司、商政司、矿政司。交通部，一厅四司。即承政厅、邮政司、航政司、路政司、电政司。南京临时政府组织结构图见下页。

南京临时政府基本上按照资产阶级三权分立的原则进行政治建设，除上述总统下辖的行政系统外，按照《组织大纲》的规定，由临时参议院行使国家的立法权。在临时政府成立之前，各省都督府代表会议即已致电各省，要求派出参议员。其电文是：“据临时政府组织大纲，参议院由每省都督府派遣参议员三人组织之，即请从速派遣参议员三人，付与正式委任状，克日来宁。参议员未到以前，每省暂留代表一人以至三人驻宁代理其职权。”①临时政府成立后，各省选派的议员陆续到宁。1912 年 1 月 28 日，参议院成立大

会在南京正式召开。各省参议员到会者 43 人。代表广东、湖北、湖南、浙江、江苏、安徽、江西、山西、福建、广西、山东、云南、贵州、陕西、四川、奉天、直隶、河南等 18 个

省①。参议院成立后，议员们以记名投票的方式，选举了议长、副议长和全院委员长。根据《组织大纲》的规定，参议院的职权有立法权、财政权、任免权、外交权、顾问权等五项。参议院议决决议案，须有半数以上议员同意， 宣战、媾和、缔约及大总统交令的覆议事件，必须有到会议员三分之二以上同意方可成立。

孙中山先生对参议院是寄予很大希望的。他在参议院成立大会上致词

① 《民立报》，1911 年 12 月 31 日。

① 参见《辛亥以后十七年职官年表》，第 489 页。

说：“革命之事，破坏难，建设尤难。⋯⋯建一议，赞助者居其前，则反对者居其后矣。立一法，今日见为利，则明日见为弊矣。又况所议者，国家无穷之基，所创者，亘古未有之制，其得也，五族之人受其福，其失也，五族之人受其祸。⋯⋯诸君子勉哉！各尽乃智，竭乃力，以固民国之始基，以扬我族之大烈，则不徒文一人之颂祷，其四万万人实嘉赖之。”①当时，清王朝的专制统治还没有被最后推翻，封建制度的影响还相当强大。孙中山意识到“破坏难，建设尤难”的这种困难现实，要求大家共同努力，用立法的手段来“固民国之始基”。

以各省选派之参议员所组成的参议院的成立，使几千年来中国的政权第一次由专权走向分权的道路。这是一种社会形态的转变，是国家体制的根本变革。尽管参议院当时还不是“以国民公举之议员构成之”，但从其构成的人员来看，43 名议员中资产阶级革命派占 33 人，基本上可算是一个以革命党人为主的立法讥构。由于现存。档案资料不足，参议院的具体活动情况无从了解。

但从《临时政府公报》中所公布的各项政策法令看，参议院对于维护资产阶级民主共和制度，健全资产阶级政权体系是尽了相当大的努力的。

资产阶级的三权分立原则，旨在使国家的立法、行政、司法三种重要的权力既互相独立，又互相制约，以达到一种权力分配上的平衡与制约，避免独裁。但南京临时政府的这三种权力却并未完全独立。南京临时政府没有设立独立的司法机构。按照《组织大纲》第一章第六条规定，临时政府的司法权置于总统所辖的行政系统之下。1912 年 3 月 11 日《中华民国临时约法》公布之后，法院被规定为独立的权力机构从行政部门中分离出来。但在南京临时政府存在期间，司法系统一直没有健全起来。

如果我们把前面谈到的孙中山关于总统制的想法和南京临时政府对于总统、参议院的权力的规定以及南京临时政府的组织结构联系起来看，不难发现南京临时政府本着总统要“当政治之冲”的精神，建立起了一套突出总统权力的制度。在总统制下，总统在一些重大权力的行使方面不对议会负责。一般实行总统制的国家，本来是由议会掌握对总统的监督权但南京临时政府的参议院没有获得这项权力。这就使得参议院对于临时大总统处于一种事实上的软弱地位。这种情况的产生，从主观上说，是资产阶级革命的领导人对此有一些特殊的想法。孙中山早在 1906 年就曾认为：“将来中华民国的宪法，是要创立一种新主义，叫做五权分立。”“那五权除刚才所说的三权之外， 尚有两权：一是考选权，⋯⋯一为纠察权。”他认为西方以议会掌握纠察权， 容易造成“挟制行政机关”、“议院专制”的局面，故此主张这种权力“也要独立”①。由此看来，规定议会不掌握对总统的监督权是建立在对西方制度考察分析的基础之上的，并不盲目。当然，无可否认的是，在“独立的纠察权”尚未建立之前，不对这种权力做出规定，国家权力的行使与监督就是不够完善的。从客观上说，由于孙中山久经考验，已被绝大多数人所接受与拥戴，不对议会的监督权做出规定，包含着革命群众对他的信任。

关于司法机构的规定，更使得临时大总统的权力超越出了行政系统。所以说，突出总统权力，是南京临时政府政权结构中的第一个特点。

① 《中华民国史档案资料汇编》第 2 辑，江苏人民出版社 1981 年版，第 17 页。

① 参见《孙中山选集》，第 80—81 页。

南京临时政府政权建设中的第二个特点是：利用立宪派、旧官僚们的观望态度，把临时政府的主要领导权控制在革命派手中。

临时政府组建之初，袁世凯即已派出代表与南方独立各省“议和”。临时政府组建后，九个行政部长中，陆军总长黄兴、外交总长王宠惠、教育总长蔡元培为革命派人士：海军总长黄钟英、财政总长陈锦涛为倾向革命的无党派人士；内务总长程德全、实业总长张謇、司法总长伍廷芳、交通总长汤寿潜则均为立宪派和旧官僚。这些立宪派人士和旧官僚们看到新政权面临着很多困难，袁世凯手握实力，对大总统的宝座虎视眈眈，于是便摆出一种观望姿态。“伍廷芳初以代表驻上海，及转司法，仍留沪专任议和事务。⋯⋯ 各总长多往来宁沪，任部务者黄兴、王宠惠、陈锦涛、蔡元培，余则悉委次长，国务会议亦次长代之。”①面对这种情况，革命派提出了“部长取名次长取实”的原则。当时九个次长中，除海军次长汤芗铭一人已退出同盟会之外， 皆为革命派人士。他们利用立宪派、旧官僚们的观望态度，以“次长取实” 的方式，将临时政府的各项重要权力控制在乎中，从而确保了南京临时政府的资产阶级革命性。

总的说来，南京临时政府建立了一个不完全的三权分立的资产阶级式的民主共和政体。它突出了总统的权力，又保证了资产阶级民主革命性。从政治制度的角度来看，南京临时政府的组织形式否定了占领中国政治舞台 2000 多年的封建君主专制制度。从此，民主共和的思想深入人心，并在中国形成了“敢有帝制自为者，天下共击之”②的民主主义观念。