第三节 国民政府的缘起

在中华民国建立初期，孙中山一直把《临时约法》和国会作为民主共和国的象征。在袁世凯倒台以后，他曾被段祺瑞一时被迫同意恢复《临时约法》与国会的举动听欺骗，以为北京“存约法、复国会、共和已具”，段祺瑞也许与袁世凯有别。不料，时隔不久，段祺瑞利用“张勋复辟”事件，以“再造民国“的姿态，解散了国会第二期常会，另组国会，抛弃《临时约法》。孙中山先生感到段、袁如出一辙，因而提出打倒假共和、建立真共和的主张， 并于 1917 年 7 月带领一部分国会议员南下广州，联合西南各派势力，举起“护法”的旗帜。

1917 年 8 月 25 日，南下议员集中于广州开会，因议员不足国会法定集会人数，故名“国会非常会议”，亦称非常国会。8 月 29 日，议决《国会非常会议组织大纲》11 条，其要点如下：

  1. 非常国会存在期限以《临时约法》效力完全恢复为止。

  2. 非常国会由现任国会议员组成，以 14 省议员出席为法定开会人数。

  3. 议事由两院会同进行。

4 制定军政府组织大纲，选举大元帅、元帅。

8 月 31 日，非常国会公布了《中华民国军政府组织大纲》。护法军政府则依《大纲》规定正式成立。孙中山当选为大元帅。

军政府初期采行大无帅制。大元帅对外代表国家，对内执掌国家最高行政权，统率陆海军，直辖行政各部。大元帅下设元帅若干人，协助大元帅策商政务，并可兼任其他职务。

大元帅的办事机构为大元帅府。大元帅府内部设有参谋、秘书、参军 3 处及工戍总司令、顾问和参议若干人。

军政府设有外交、内务、财政、陆军、海军、交通等 6 部。各部设总长

1 人，由国会选出提请大总统特任。

1918 年 5 月，非常国会通过了修正的《军政府组织大纲》，军政府进行了改组。改组后的军政府有如下特点：

  1. 改大元帅制为总裁合议制。《修正大纲》规定，总裁以合议制行使其职权，总裁会议每次轮推 1 人为主席。5 月 20 日，非常国会选举孙中山、唐

绍仪、伍廷芳、岑春煊、陆荣廷、唐继尧、林葆怿 7 人为总裁并以岑春煊为主席总裁。这实际上是排挤孙中山的手段之一。

  1. 设立政务院。政务院由政务员组成。政务院长和各部总长均为政务员。政务院长由国会选出，经总裁会议任命。政务员辅助总裁，向国会负责。

  2. 设立代表地方民意的参事会。参事会由各省议会选举参事 2 人由总裁会议任命组成。参事会建议地方行政计划，并备政务院的咨询。

军政府本是孙中山先生借助西南军阀的军事力量组织起来的护法政府。孙中山本欲从南方发动军事行动推翻北方政权。但南下不久便遭到西南军阀的排挤，非常国会也为与西南军阀互相串通的政学系议员所把持，蜕化为军阀和政客投机的工具。事实又一次教育了孙中山，使他认识到“南北如一丘之貉”①。他愤而辞职离开了广州。1920 年下半年，陈炯明将西南军阀驱逐出广东，孙中山又回到广州着手改组军政府。1921 年 4 月 7 日，非常国会议决通过《中华民国政府组织大纲》七条。10 日，选举孙中山为非常大总统。5 月 5 日，政府正式成立。

依照这个《政府组织大纲》规定，政府采行总统制组织形式。非常大总统总揽政务，发布命令，统率海陆军，任免文武官吏。行政各部部长由总统任免，向总统负责。当时仍设外交、财政、司法、陆军、内务、海军 6 部。政府成立之后，孙中山着手组织北伐，对孙中山的北伐政策，陈炯明阳奉阴违。当北伐军在江西告捷之际，陈炯明却在广州发动了政变，炮轰总统府。孙中山虽幸兔于难，但广州政府却落到了陈炯明的手中。

1923 年，陈炯明失败被逐。孙中山又回到广州组织了大元帅府。3 月 2 日，大无帅府大本营成立，以大元帅总揽军政大权，任免文武官员。下设内政、外交、财政、建设 4 部，法制、审计 2 局、参谋、秘书 2 处，金库 1 所。置大理院为最高审判机关，兼管司法行政事务，并相应配置总检察厅。自此以后，军政府实行元首独裁制。作为国家元首的大元帅不由国会产生，亦不向“民意”机关负责。南方政府的这种制度一直延续到 1925 年 7 月 1 日国民政府成立时为止。