第四节 行政制度

一、六部的建制、职责及明清两代的异同

所谓六部，是指中央朝廷内吏、户、礼、兵、刑、工六个部的总称。六个部分别管理国政，有较明确的分工，职责较童，公务繁多，这在明清两代都是一样的。但明的六部和清的六部都是逐渐发展起来，最后才成为定制的。

先言明代：朱元璋在起义过程中，即在他领导的江南行中书省内设置四个部以分管钱谷、礼仪、刑名、营造的业务，实际上已是户、礼、刑、工四部的雏形，当时由他本人直接掌握军事和人事大权，故吏、兵二部暂不必设， 由此亦可见，人权和军权正是关系根本的核心权力。在其夺取全国政权的过程中，上述四个部发挥过重要职能部门的作用。但在建立统一的全国性政权后，便明显地表现出，在中央行政系统中配置不全，并不符合封建王朝的正规体制。洪武元年（公元 1368 年），乃正式下诏建立了吏、户、札、兵、刑、工六部。

明初的六部各设尚书 2 人、侍郎 2 人，是为部的正副领导人，到洪武十

三年（公元 1380 年），为集中事权，改为各设尚书 1 人，侍郎 1 人。只有户

部由于民政财政事务特别繁重，特许增设侍郎 1 人。六个部分别管理国政， 有较明确的分工。大体说来，吏部掌管人事工作，如对官吏的挑选任免、考察和封勋等事，户部掌管民政财政工作，如户籍、土田、税粮、漕运、盐政、钱钞等事，礼部掌管文教工作及部分对外关系工作，如礼仪、祭祀、宴筵、贡举、宗教、学校与藩属往来等事；兵部掌管军政工作，如对武职官佐的挑选任免、考察、升调、袭替、军队的训练调遣、后勤给养、军籍的管理、军户的勾查、驿站等事，刑部掌管司法行政工作，如审核诉讼、管理狱政、参加或组织秋审、会审、解释法律、决囚等事；工部掌管工程修建工作，如关于宫殿、陵寝、城廓、仓库、官衙、营房的营造和水利、交通、匠籍的管理等等。明代六部的建制和职任的划分，是仿效《周礼》六卿的制度，这六个部分的工作，大体上已经包括封建国家的基本政务，已能满足统治的需要。在六个部之中，又以吏部的地位最高，因为它是掌握人事的，当时是公认的首席部，“视五部为特重”①，吏部尚书“表率百僚，进退庶官，铨衡重地， 其礼数殊异，无与并者”②。

在各个部之下，又根据需要，分别设有各级职官，主要有郎中、员外郎、主事等，是部内的中层负责人，六部内机构的设置是各有不同的，大体说来， 吏、礼、兵、工四部主要是按业务性质来分工，如吏部设文选、验封、稽勋、考功四个司；礼部设仪制、祠祭、主客、精膳四个司；兵部设武选、职方、车驾、武库四个司，工部设营缮、虞衡、都水、屯田四个司。户部和刑部则主要是以地区作为划分辖司的界限。如户部下设浙江、江西、湖广、陕西、广东、福建、河南、山西、山东、四川、广西、贵州、云南等 13 个司。13 司各掌其分省之事，兼领所分两京、直隶贡赋，诸司、卫所禄俸，边镇粮饷， 并各仓场盐课、钞关等。户部衙门内在 13 司之外还再设有四个科，一日民科， 主管所属省府州县的地理、人物、图志、古今沿革、山川险易、土地之肥瘠

①

② 《明史》卷 72《职官志》。

宽狭、户口物产等，二曰度支科，主管赋税帐目、对赋粮的存留起运、开支禄傣，三曰金科，主管有关市舶，鱼盐、茶钞等专门税收及收纳对官吏的赃罚款项，四曰仓科，主管漕运、粮食储备等。户部设置司、科较多，这是由其财政民政业务繁重所决定的。刑部也如同户部一样设立 13 个以地区划分的司，分别掌管本分省及所兼领地区的司法行政工作，唯部内不再分科。

明代中央某些部按地区划分辖司的办法是前代所没有的，可以说是打破了从唐宋以来中央机关“六部二十四司”的传统框框。这样做，可以在相当程度内解决各部之间忙闲不均、效率不高的问题，比较注意实用，也比较符合统治的实际需要。户部和刑部，一是掌握盘剥人民的组织管理工作的部门， 一是负责执行镇压的主要部门之一，它们的职能正是封建统治者必不可少的互相配合的两个手段，因此要求它们在工作中做得更具体和深入，也是理所当然的。以地区来分管，不但由于它们管的业务和其他四部有所不同，便于按地区管理，而且还可以加强中央对全国各地的控制，由部内专门的机构未专责督促和指挥各地区的职责部门（如各省的布政使司和按察使司等）；某些司、科长期掌管某一地区的有关业务工作，也便于掌握情况，积累经验。因此，这样的调整也反映出封建社会晚期政治制度的进一步完备周密和中央朝廷对地方管理的日益强化。

另外，在废中书省的同时，朱元璋还有意提高六部的地位，部成为皇帝直接领导下最高一级的行政管理部门，六部尚书成为法定的九卿中的成员， 对全国性的大政大狱也可以参与研究，不必再像过去一样凡事都必须秉承丞相的意志，是中书省和丞相的属僚了。这样做，皇帝可以更有效的指挥各部进行工作，同时，又便于把全部权力高度集中在朝廷手里。可以说，废中书省，是为了排斥相权，旨在消灭皇权与相权之间的矛盾；提高六部的地位， 则是为了利用六部来瓜分相权，以加强皇帝对全副国家机器的严密控制，这是一个问题的两个方面。但又必须看到，皇帝要有效地直接指挥六部的工作。必须建立在一个前提上，即在位的皇帝具有高度的权威、能力并勤于政事， 才可能真正体现其领导，否则，内阁可以发展为实际的中书省，内阁大学士中某些人可以虽无丞相之名而有相权之实，六部实际上仍然是要听命于内阁的。

清朝六部的设立和演变，有着自己的历史条件和特点。随着满族力量的扩张，清太宗皇太极早在天聪五年（公元 1631 年）便仿照明朝的制度设置六部。鉴于六部职任的重要，当时规定每部都由一个满洲贝勒兼领。这一办法沿用到入关前一直未改，例如崇德四年（公元 1639 年），多罗贝勒豪格受命

管理吏部事，杜度管理礼部事，多绎管理兵部事，等等。顺治元年（公元 1644 年），满洲统治者率军入关建立了大清王朝以后，一度废除过此制，但在顺治八年（公元 1651 年）又曾决定以亲王、郡王兼摄部务，这样的反复，正说明清王朝对于如何控制和指挥好六部的工作是颇贫苦心的。

满洲贵族更主要的是通过领导人员的配备以保证对部的控制。在天聪年间，规定在吏、户、礼、兵、刑五部各设承政 4 人为部的首长，其中满人 2

人，蒙、汉各 1 人。只有工部特殊一些，只设承政 3 人，其中满人 1 人，汉

人 2 人。还有六部各设置启心郎一人，用以监视各部的长官，启心郎有权当面指出各部自兼管的贝勒以下各人的过错。这种比较特殊的职官设置，正说明皇太极对于六部的活动是抓得很紧的。到顺治元年（公元 1644 年），下谕将六部的领导人仿照明制改称为尚书、侍郎，但当时六部的尚书一律只任用

满人，汉人只能任侍郎。五年（公元 1648 年），才决定在工部内各设满、汉

尚书 1 人、满、汉侍郎各 1 人。其余郎中、员外郎、主事等中层司官，也分别规定满、汉、蒙、汉军的名额。由于满洲族以少数民族居全国统治地位， 故此，满、汉文都是公用文书的通用文字，六部中亦因此均设有清档房、笔帖式（管翻译满、汉文字）等机构和人员。

至于各部之内按业务和地区分司，清制基本上是沿用明制，户部分 14

司，刑部分 17 司，这是按照全国行政区划的变动而改变的。（户部设江南、江西、浙江、湖广、福建、山东、山西、河南、陕西、四川、广东、广西、云南、贵州 14 司；刑部加直隶、奉天 2 司，另将江南司分为江苏、安徽 2

司，共 17 司）。

清朝对六部的控制，较之明朝更为严密。明朝中后期偶有由内阁大学士兼任部的尚书的，这当然是为了减少内阁和有关部的争议，也有利于提高效率。到清朝，基本上己演变为定制。六部尚书，大都由大学士兼任或管理。但部一级仍主要由皇帝直接指挥，兼任或管理部务的内阁大学士，凡事仍必须请示皇帝。内阁（或军机处）无权向部发布指示，如有所见，只能奏请皇帝同意，以皇帝名义，用谕旨的形式发布。部的尚书、侍郎对于各省的行政长官亦无发布指示之权，也必须奏请皇帝，以皇帝谕旨的形式发布。一部之内，清王朝允准尚书和恃郎各有单独的上奏权，尚书与侍郎意见不一致时， 除了两方各自奏请皇帝裁决之外，别无他法。而且，尚书和侍郎各有纠奏对方不守法不称职的责任，如对方有不守法不称职行为而不及时奏弹，应负连带责任。清朝在六部不设立统率全部的领导人，而以满汉尚书、满汉侍郎均列为“堂官”，均可参加领导而又不能单独决定任何重要政务，正是在这方面的巧妙运用。

明清两代在部一级机关的设置上还有一个特点，即由于历史的原因，明代在南京，清代在奉天（今沈阳）均仍保留着一套具体的微型中央机构，既用以表明该处原属义发祥之地”，曾经是朱元璋和努尔哈赤、皇太极建都和陵寝所在，同时，也是为了加强控制。明代设在南京的六部和清代设在奉天的五部（缺吏部，意即人事任兔必须统一掌握），实际的职权是比较低的， 基本管辖的范围仅限于南方或东北地区之内。明初南京六部多只设侍郎，到弘治朝才配齐各部的尚书。一些年高资深或失宠的大臣往往被发配到南京去以度余年。清代奉天五部的尚书侍郎也多用以作为安排一些满洲亲贵的职位。