二、工业发展的不平衡与区域政策

（一）区域政策产生的背景及内容

区域政策是国家调整工业分布不平衡的有效手段

工业发展与分布的不平衡，是一个世界性的现象。在发达国家、地区和发展中国家、地区普遍存在。这种不平衡是机器大工业本身的产物，是空间结构演进过程中必然出现的现象；但同时，随着不平衡的扩大，也必然产生一系列经济、社会问题，甚至诱发社会的动荡，因此，解决这个问题，缓解区域摩擦和冲突，成为各国、各地区都关注的重大问题之一。如果说，在 20

世纪 30 年代以前，市场经济国家的政府，对企业和区域经济活动，原则上采

取不干预态度，让市场机制自发地去调整、调节，那么，到 30 年代第一次世界经济危机后，情况就有了变化。美国田纳西河流域的规划、综合开发及其成果，瑞典为解决地区失业问题而对经济活动采取政策性的干预与调节，引起了人们对区域政策、政府干预的注意。第二次世界大战前几年，东南部老工业区的衰退和大伦敦区的工业过度密集，从防御的角度引起了英国政府的不安，通过了特别的法律和国家的区域政策，一方面鼓励企业向“安全区” 扩散，一方面限制在工业集中、易受破坏的地区增设企业，并组建了有关工业人口地理分布的皇家特别委员会，研究、分析地区工业和工业人口集中产生的不利的社会经济因素及应采取的预防措施，试图调整全国的工业布局和限制大城市的增长。实际上，30 年代，在十月革命后的前苏联，就开始了第一次以国家计划调节为手段，部署全国的总体布局，以工业开发为主导，实施了生产力布局由西向东的推移，促进了落后地区工业的增长。

第二次世界大战以后，日本、法国和一些发展中国家，进一步对经济活动、特别是对工业行业结构和空间结构进行系统的干预和调节，区域政策作为一种调节经济空间格局的基本手段被越来越多的政府采纳和应用。对区域发展的空间格局，人们逐渐认识到，在市场经济国家，有政府干预和没有政府干预所产生的后果是不一样的。一些西方经济学家就认为，自由市场机制在资源的地区配置方面虽然非常重要，但这种作用往往被夸大了，国家在空间结构方面实施一定的干预是必不可少的。区域政策就是国家干预的有效手段。

区域政策的组成及内容

区域政策，一般由目标、方法和策略三部分组成。目标代表或体现政策设计的整体原则，对工业布局起着导向作用；方法指的是用一些特殊的手段引导工业在某些地区建立而限制在某些地区发展；策略指的是采用多种相互关联手段的方式。在发达国家，区域政策往往是针对有问题的区域，振兴萧条地区的经济；在发展中国家，则往往是为了更快地发展某些区域，引导工业布局有目的地展开。

区域政策的内容主要是区域经济发展支持政策和控制政策。一般又以支持政策为主。

如按支持的区域类型来分，大体包括 3 类地区：(1)欠发达地区，主要是促进它的开发发展；(2)老发达区的萧条地区，主要是调整其产业结构；(3) 新兴地区，主要是发展新兴工业。如按提供支持的方式来分，主要有 3 种： (1)资金援助，包括政府提供赠款、无息或低息贷款；(2)技术援助，包括基础设施建设、劳动力培训、技术信息等；(3)政策优惠，包括税收优惠、产品销售优惠、经营优惠等。

对欠发达地区的支持政策，也称之为投资刺激政策。其方法、策略是： (1)对向欠发达区的投资提供补贴；(2)提供就业补贴；(3)利用国有化企业投资带动其它投资；(4)税收优惠，主要是对投资实行免税，在一定时期对投资收入减免税收，实行加速折旧或自由折旧等；(5)政府直接拨款在欠发达地区兴建基础设施，发展文教事业，进行技术培训，以改善投资环境。

对于萧条地区的支持政策，重点是调整改造。其方法、措施主要是：(1) 整顿传统工业，提高竞争能力；(2)调整地区产业结构，促进产业结构的多样化，提高结构性效益；(3)调整区内布局，开辟新兴工业区。

对新兴地区的支持政策，重点是以技术为导向，以创建新兴工业推动新兴地区的成长。主要方法、措施是：(1)减少对传统工业的补贴；(2)对向新兴工业投资的企业提供税收优惠、迁移贷款、投资补贴；(3)大幅度增加对高新技术工业的直接拨款；(4)在高新技术开发区、科技园区实行特殊政策。

区域经济发展控制政策，主要是针对大城市经济区。主要措施是：(1) 调整大城市的产业结构，限制在工业高度集聚区扩大工业建设；(2)实行工业发展许可证制度，控制在工业集中地区投资；(3)对在控制区投资建厂的征收特别税或罚款；(4)对转移到中心区以外的工业，给予补贴或其它优惠；改善中心区的外围区的投资环境，以利于疏导中心区的工业。

由上述可知，区域政策就是刺激政策和控制政策的结合。但比较起来，前者一般占主导地位。