美国

长期以来，美国工业主要集中在东北部和五大湖区的“制造工业地带”，地理范围大致从巴尔的摩到波士顿，从圣路易斯到密尔沃基，这是全国的中心地区。1909～1947 年，这个地带制造业的就业人口占全国制造业就业人口的比重，一直保持在 70％左右。1966 年出现了历史的转折，这个地带制造业出现了停滞趋势，到 1969 年，其就业人口占全国的比重猛降到56.3％。1966～

1977 年，如以加利福尼亚州为标准（就业人口增加 10.7％），制造业地带各

州普遍低于加州（且大部分是负增长），而高于加州的 29 个州全部分布在中心地区以外的地区。凡是制造业就业人口下降的地区，其服务业就业人口的增长率也低于全国平均水平。

在中心地区工业停滞的同时，多年处于外围地区的西部和南部迅速崛起，成为美国的“阳光地带”。其地理范围东起北卡罗来纳州，沿大西洋海岸和墨西哥湾往西延伸，横跨南卡罗来纳、佐治亚、佛罗里达、田纳西、亚拉巴马、密西西比、阿肯色、路易斯安那、俄克拉何马、得克萨斯、新墨西哥、亚利桑那、内华达诸州，直抵加州。从 50 年代以来，阳光地带的工业、人口的增长率远快于其它地区，新兴工业部门如电子工业、与电子有关的机械工业，计算机工业、化学工业、宇航工业、科学仪器工业等，大多集中在这个地带。工业分布格局的这种变化，使一向靠市场机制调节的美国，也不得不利用区域政策和政府干预作为调节的手段之一。

美国是以相对低增长速度、低收入水平、严重和长期的失业与人口外流为标准，把“有问题的区域”列为需要得到援助的“经济发展区域”，如新英格兰区域、沿海平原区域（大西洋西岸中部）、阿巴拉契亚区域等，对其中最差的区域，优先予以援助。包括增加资本供应促进就业增长，如由联邦政府、州政府、地方政府提供较低利息的资金，鼓励企业家建立、扩大企业，

采用延期付税、补贴、低估资产而少付税等，以刺激个人投资。政府机构也用直接投资的方法来刺激发展。相反，对经济膨胀区域，则列为应该限制发展的地区，限制个人进一步投资利用土地；调整运价率、运费；政府在分配政府订货合同时，给落后地区以照顾；采用技术补贴、技术援助方式，促进落后地区资源的开发和有效的利用；联邦基金用于援建地方的公用设施；政府资助研究机构，对落后地区发展条件和发展潜力进行全面研究分析，制订发展总规划，引导地区经济的发展；帮助落后地区提高人力资源的质量，并改善其流动性，以调整落后地区劳力供需的失调。

美国区域政策的侧重点是振兴东北部。进入 80 年代以来，东北部的就业和经济的增长开始加速，主要是依靠向增长型产业（如软件、数据处理、电子开发、服务业，国防工业）集中投资，产业结构得到较大调整；加上由于前一时期人口的西移，导致失业率相对下降；工资成本降低到全国平均水平以下，油价下跌和加拿大魁北克送来大量廉价的水电，减轻了能源成本的压力，从而使停滞的东北部地区，出现了振兴的前景。

总起来看，发达的市场经济国家，在调整、协调区域关系上，都有一定的政策目标，有一定的规划，有一套具体措施，程度不同地收到了一定的效果：如落后地区的工业和国民经济，特别是某些新兴产业，有了较快的发展，形成了一些新的工业基地、工业中心；落后地区的经济结构有所变化，工业比重显著上升，在业的人口结构有了较大的变动，人均收入水平有所提高；落后地区人口外流现象有所缓和。近些年来，在日本还出现了人口的 U 型回流（从农村流向城市，又由城市流回农村）、J 型回流（由大城市回到小城市）的趋势。但在资本主义条件下，地区比例关系的调整，尽管有各种各样的政策目标，最终还是为垄断资本获得高额利润服务的。落后地区经济增长带来的好处，为一些利益集团直接得到，而区域开发费用，则是在更大范围内由公众负担。同时，这些规划、政策措施都是在市场经济条件下实施的，尽管政府也掌握一部分强制权，但自主权始终掌握在企业家手中，不符合企业利益的，企业家就不干，政府只好修改，市场机制的自发作用还是主导的，这就不能不有很大的局限性和不彻底性。政府对区域发展的干预和调节大多是后发的、不自觉的，因而往往是补救性的，这就决定了区域政策的有限效果。此外，由于各国经济状况的变化和政权更迭的影响，也使得区域政策波动很大，缺乏连贯性和一致性。这些都是市场经济国家区域政策的内在限制。尽管如此，但还是可以说明：即使是在市场经济条件下，政府的干预和调节也是必要的，单靠市场机制的调节，并不能解决全局性的资源优化配置问题。中国的改革，建立新的经济体制，转变政府职能，并不是削弱以至否定国家宏观调控的作用。新经济体制的基本特点是：经济发展，要在国家宏观政策和计划指导下，由市场分配资源，国家通过综合平衡、经济政策体系、国土开发整治规划和区域发展规划、生产力布局，提供咨询、信息服务，综合运用经济杠杆、法律手段，对资源配置进行间接调控。

发展中国家（地区）的区域政策

与上述发达国家相比，发展中国家（地区）工业布局更加畸形。或者说工业更高度偏集于少数大城市，地区之间收入差别悬殊，给国民经济发展带来严重障碍。调整工业布局，开发落后地区，成为这些国家（地区）经济社

会综合发展战略的主要组成部分。与发达的市场经济国家相比，发展中国家

（地区）工业布局的调整，国家干预起着主导作用。其具体表现是：(1)设立专门政府机构，统筹规划落后地区开发。(2)因地制宜，确定落后地区的具体发展目标，并使之与国民经济发展计划总体需要相结合。(3)运用多种优惠措施，鼓励私人资本参与开发投资和劳动力向开发地区转移。优惠措施包括：简化投资审批手续；提供基础设施服务；给予税收优惠；提供优惠贷款；免征设备进口关税；对转移到开发地区的劳动力实行奖励政策。(4)利用外国资金和技术，加速落后地区的开发。(5)加强南南合作，共同开发毗连地区的资源。

发展中国家落后地区的开发，通常是同工业布局的展开密切结合的，并取得了一定成效。比较明显的，如印度，在 1948 年时，70％的工业集中于孟

买、西孟加拉和古吉拉特 3 个邦，到 70 年代后期，这 3 个邦的工业占全国的

比重已下降到 45％，而南方的喀拉拉、泰米尔纳杜、安得拉与卡纳塔克等 4 个邦占全国工业的比重，则由 8％上升到 23％，全国建成一批各具特色的大工业区，增加了 10 多个重要的工业城市；埃及在 1952 年前，工业高度集中于尼罗河三角洲的中部和南部，仅开罗和亚历山大两市就集中了全国工厂和产业工人总数的 75％，近几十年来，埃及政府一直致力于将工业向苏伊士运河地区和西部沙漠地区扩散。自苏伊士运河复航后，在运河沿岸及原来开发程度低的滨海地带，已建成一批新工业城市；巴西是发展中国家中工业化进展较快、工业布局调整成效较明显的一个国家。其人口密集于从北部亚马孙河口的贝伦市到南端的阿雷格里港狭长的沿海地带，经济重心位于东南沿海的圣保罗、里约热内卢、贝洛奥里藏特三角地区。占全国领土面积 64％以上的中西部和北部，人口只占全国 7.9％，但辽阔的内地资源丰富，北部的亚马孙河水能资源，帕拉州的铁矿和铝土矿资源，阿马帕和亚马孙的锰矿资源，阿克里的锡矿资源都是全国的主要矿藏。因此，发挥内地的资源优势，协调沿海与内陆的关系，是巴西区域政策的主要目标，其方法和策略是：

第一、交通建设先行。从 50 年代后期到 70 年代初期，制定了两个全国公路发展计划，以北部和中西部为重点，一方面将新都巴西利亚与全国各大城市连接起来，形成一个中心在中西部的公路辐射网；一方面建设出口走廊，将内地与沿海港口连结起来，打通内陆地区的出海口。

第二、强化能源建设。一方面重点开发亚马孙丰富的水电资源，促进北部电气化铁路和铝工业的发展；一方面利用廉价的蔗渣资源制造酒精，生产汽车燃料。提高开发地区以至全国能源自给率。减少对外部石油、煤炭的依赖程度。

第三、移民实边，将工业布局的调整同人口和农业布局的调整有机结合起来。巴西在发展史上，有丰富的移民开发历史经验：16 世纪下半叶到 18 世纪的东北甘蔗基地的建设，17 世纪末的中西部黄金、白银的开发及东北棉花基地的建设，19 世纪 20 年代到 20 世纪初东南部咖啡园的开辟，19 世纪末到 20 世纪初亚马孙橡胶园的开发，都是通过吸引外国移民或本国移民维持

的。为了进一步开发北部和中部，巴西政府于 1960 年施行了迁都计划，在荒漠建一个全新城市而带动内地的开发。同时在中西部的马托格罗索州、戈亚斯州和北部的朗多尼亚州、帕拉州都设立了移民点，组织东南移民去定居，开发土地资源，加强农业基础，从而为工业的西进、北上提供了所需的劳动力和农产品资源，也改善了人口和农业的布局。

第四、加强组织和区域规划。政府专门建立了跨州的东北部、中西部、北部和南部 4 个开发管理局，分别负责本地区开发计划的拟定并监督执行。同时分设各个地区的开发银行和专项基金，为地区开发筹集资金。国家也加大对开发区的投资，以此带动私人投资于落后地区，并在税收、用地等方面给予优惠。

第五、利用外资开发落后地区。为了弥补财政刺激之不足，巴西政府将亚马孙州首府与瑙市辟为自由贸易区，吸引国外投资，发展电子、摩托车等技术密集型产业，并带动配套企业和服务业的发展。

巴西这些政策措施，为改善全国工业布局，调整、协调区域关系产生了积极作用。

中国如何借鉴世界各国的区域政策

综观世界各国解决工业分布不平衡问题的实践，总结其得失，以下几个方面是值得中国借鉴的：

上述国家都是以市场作为资源配置的主要方式，即通过市场机制的作用，来调整区域关系。由于市场经济的自主性、平等性、开放性和竞争性，有利于刺激各地区以效益为中心来配置资源，促近自身的发展。但由于市场经济固有的盲目性、投机性，也容易导致短期行为和自我扩张，因此，政府的干预同样是重要的。政府要改变经济的空间格局，也通过区域支持政策，以各种资助来诱导、影响企业的投资方向。当政府提供的资助和优惠，足以抵消落后地区不利区位带来的高成本缺陷，从而保证企业有利可图时，政策就会与企业行为相结合而产生一系列有益的效应，相对缓解区域发展不平衡的矛盾。因此，市场配置资源方式同政府干预并不是绝对对立的，正相反，市场机制在调整资源配置和区域关系中有着不可替代的作用，政府干预必须以发挥市场机制的作用为基础。
区域规划是政府实施区域政策、影响区域经济的重要形式。法国50 年代初开始进行区域规划，将煤矿区、北方和中央高原一些困难最大的地

区划为“危急区”，规划的重点是解决这些地区的失业问题；到 1955 年进一

步进行全国范围内的区域规划，将全国规划为 22 个计划区，每个区都组建经济发展委员会；60 年代以来，制定了一系列区域发展远景规划，包括“中央高原开发计划”、“科西嘉地区整治与开发计划”、“东北部诺尔-加莱和洛林老工业区结构改革计划”、“工业现代化计划”等。为保证规划的实施，在 60 年代初，专门组建了全国区域规划委员会，并在每个计划区组建地区区域发展机构。全国规划机构负责对全国的区域发展计划、指导和协调，地区机构则具体负责本地区的规划及规划落实。上下结合，形成比较统一协调的区域发展规划。英国明确提出实施区域规划是在 1960 年，规划出 165 个小型开发区，以降低失业率为规划的重点；1967～1968 年，在开发区中又先后划为“特别开发区”和“中间地区”，进行分级规划；到 70 年代，组建了全国

性的“工业发展执行委员会”和 6 个地区性的“工业发展局”，负责对受援

地区主要项目的评议、协商和监督；到 70 年代末以后，英国区域规划的重点转向促进新兴工业的发展，相应地，规划出“企业区”和“科研-工业综合体园区”。原联邦德国 50 年代，把沿原民主德国、原捷克斯洛伐克和原南斯拉夫的边境地区，规划为发展区，制订和实施“促进区域发展计划”；接着又

在北部、东部、西部部分地区划出发展区，分别实施“北部计划”、埃姆斯地区计划”、“阿尔卑斯计划”和“沿岸地区发展计划”，1968 年，进一步在全国划出 12 个行动计划区（随后增加到 21 个），并把这些地区的发展纳入全国区域发展计划之中。日本从 60 年代以来，先后制订了 4 次“国土开发计划”。1962 年制订了为期 8 年的第一次国土开发计划，以解决大城市过度膨胀和地区差距拉大问题为主要目标，将国土开发重点地区划分为“过密地区”、6 个“工业整备特别地区”、15 个工业新开发据点；1969 年制订第二次国土开发计划，以扩大国土开发利用的深度与广度、谋求人与自然环境的协调为主要目标，以大城市为中心，将全国划分为 7 个相对独立的经济圈。同时规划在偏远地区建设一批大型工业基地和农牧业生产基地；1977 年制订为期 10 年的第三次国土开发计划，以改善居住环境为重点，规划在全国建立200～300 个“定居圈”。一方面加强中小城市生活设施建设，改善中小城市生活环境，一方面引导大城市的工业向地方中小城市转移；1986 年制订第四次国土开发计划（1987～2000 年），以发展地方经济为主要目标，促进地方工业及有关产业的发展。将全国规划为 10 个大区。依据各区的实际情况，提出各大区的开发整备方向。

由上述可知，在市场经济国家，在以市场配置资源的基础上，也在一定程度上运用计划、规划来进行调整、协调。因此，市场与计划也不是绝对对立的，作为配置资源的方式，二者也可以并行不悖。这对于摆脱那种非此即彼，强调计划就否定市场，强调市场就否定计划的思维方式的束缚是有好处的。

区域政策有区域的针对性。根据不同类型地区的区域问题，分别采取支持政策、控制政策、振兴政策。同样是区域支持政策，也根据不同受援区问题的大小，支持的强度也有区别，而不是一刀切，将一种政策套用到不同区域。
国家干预应与诱发本地区的生产潜力相结合。作到这一点，才能真正达到开发落后地区的目标。意大利曾有过教训：为了加速南方工业化，国家以法律规定在南方建设了一批大型厂，对这些工厂从设备、原料到产品销售都创造了优惠条件，但却忽视了对南方地方中小企业的支持，地方工业发展缓慢，而外来的大企业因缺乏中小企业的配套、协作，成了一个个的孤岛，孤立无援，也难在当地扎根开花结果。相反，原联邦德国，注重在受援区积极支持地方中小企业的发展，对促进慕尼黑-斯图加特新工业区的发展起了积极影响。因此，外援要发挥地方生产潜力，启动地区内在的经济活力，相互融合，相互推动。
区域政策与结构政策相辅相成，把调整区域产业结构作为解决区域问题、调整全国空间结构的重要手段。这是工业发达国家振兴老工业区普遍采用的。原联邦德国对鲁尔区的整治，主要是发展新兴工业，促进区域经济结构多样化；最大限度地发挥地区的水运优势，并新建高速公路，完善交通网络；发展科技，促进经济；治理污染，美化环境。法国振兴东北部老工业区（洛林和诺尔-加莱地区），主要措施是实行“再工业化”，包括收缩煤、钢生产规模；大规模更新设备，淘汰旧工艺，采用新技术，实现生产现代化；建立多样化经济活动，除加强一般制造业外，还积极发展电子、飞机、化工等新兴工业，发展第三产业，逐步改变地区单一的传统经济格局。这些措施，都是给衰落的老工业区注入新的活力，从而由衰落走向复兴。
区域政策应有一定的连惯性。过分频繁地变动受援地区的范围与援助类型、数额，对政策的长远效果不利，英国、法国都存在此类问题，而影响了解决区域问题的效果。

将国外的实践与中国的实践对照起来看，以下几点中国应引起重视：

开发落后地区，缩小区域差距，必须进行改革。如果说，在市场经济国家，以市场配置资源，也需要通过政府必要的干预调控，减弱市场固有的弊端，那么，在中国，则需要以市场配置为主的方式取代行政计划配置为主的方式，这也是中国改革实质之所在。经济现象繁复庞杂，变化多端，很难作出准确的预测和规划。计划愈是“周全”，一切都事前计划好了，照此办理，执行者的创造性和积极性也就没有了，特别是计划脱离了实际，越计划造成的损失、失误越大。市场配置资源，需要一定条件，就是商品和各种生产要素能在全社会范围内、在区域之间自由流动，配置到效益最优的方面和组合化。这就要求废除国内的封建割据和形形色色阻碍资源自由流动的人为障碍，形成统一的国内市场，并延伸到世界市场。
既要重视落后地区的开发发展，也要重视保持发达地区的活力。意大利长期以来忽视南方的开发，致使南北差距逐渐变成了南北对立，对南北居民的社会心理和南方的经济起飞都产生了严重的消极影响，并成为经济社会发展中的一个敏感问题。

在资本主义国家，资本向落后地区的转移，一般说来，阻力较大。但在有利条件下，这种转移，又往往伴随着原有发达地区的停滞和衰退。第二次世界大战前，英国北部和威尔斯工业地区的衰落，近几十年来美国东北部、中西部大城市和工业区的衰败，都是有关政府很棘手的问题。在中国，一直比较重视这个问题，但对这两者的关系也没能处理好。有时过分偏重于落后地区的开发和铺新摊子，相对忽视巩固提高沿海老工业区，影响了老基地优势的利用和发挥。有时又过分向发达地区倾斜，急剧拉大了地区差距，因此，在工业布局中，在把着力点转向落后地区的同时，要注意保持发达地区的活力，要通过技术改造、调整结构，促进其更上一层楼；在发达地区工业高速增长时，就要考虑为落后地区服务，支持、带动落后地区跟上发达地区前进的步伐。

不断提高开发落后地区的经济效益。落后地区必须进行综合开发，促进经济的综合发展。落后地区的落后，主要是产业结构不合理。一般说来，落后地区的产业结构中，农业比重大。因此，重视农业的开发，从而促进轻工业的发展，对繁荣落后地区的经济是很重要的。有些国家只重视工业开发，工业开发引起了生态系统平衡的破坏，又直接影响农业生产的发展，这对落后地区经济的健康发展是不利的（如日本）；有的国家，如意大利开始是单打一地搞农业开发，50 年代初，意大利国家开发南方的投资绝大部分用于农业，用于工业的不到 7％。实践证明，没有工业的支持，农业发展比较困难，也很难根本改变落后面貌。50 年代中期，开始重视工业开发，提高了工业投资的比重，以后又过份偏重于工业开发，农业投资过少，农业与工业发展不相协调，也影响工业的健康发展。中国在“三线”建设过程中，也存在这个问题，使“三线”地区原有一些净调出粮食的地区，变成为净调入粮食的地区，而且净调入量呈上升趋势；工业中又偏重于国防工业、重工业，造成农轻重比例的失调。

重视以交通运输为主的基础结构设施的建设，为工农业开发创造必要的

经济环境，是国外开发落后地区的一条较好的经验。美国在 18 世纪末就以巨额投资整治河道、开挖人工运河，把内河与五大湖区连通，之后又与加拿大联合建设圣劳伦斯通海航道，建成现代化内河运输网；到 20 世纪初，又建成

40 万公里的铁路，为当时开发其东北工业区及以后工业布局向西推进创造了条件；接着又建成公路、航空运输网，形成发达的综合运输体系。日本在制定 60 年代经济发展中长期规划时，将原来只占公共总投资 19.2％的交通投资提高到 29.5％，后又增至 47％。韩国在 60 年代把公共总投资的 60％投入交通建设。中国也注意了伴随工业布局的扩展而向新开发区延伸交通运输线路，但总的看重视还不够，集中表现是长期投资不足。近几年，即使交通网络已相当完善的发达国家，其交通运输业的投资仍占国家总投资的 20～28

％，而中国 40 多年来，交通运输投资占基建总投资的比重，除恢复时期一度曾达 18％以外，以后一直在 12～15％之间徘徊。运力不足，也正是中国开发区健康成长和开发效益提高的主要障碍之一。

当然，落后地区的情况也是千差万别的。由不合理的产业结构过渡到比较合理的产业结构，需要因地制宜，不能只有一个模式。但有一点是可以肯定的，即因地制宜，扬长避短，优先发展各地的优势产业，抓住经济起飞的突破口，以此带动地区经济的综合发展，这是提高开发落后地区经济效益的重要途径。

把先进地区的先进技术向落后地区转移，重视落后地区的智力开发，加快科学技术文化教育事业的发展，这是使落后地区进入先进行列的一个基本条件。美国南方的发展，在很大程度上是得力于掌握了先进技术的新兴尖端行业的兴起；日本现在计划在开发地区，建设一批中小型的“技术密集型城市”。中国近几年开展起来的跨地区、跨部门的经济联合和技术协作，也把技术转移作为一个重要内容，取得了一定的成效，证明这是发挥内地已形成的相当庞大的固定资产潜力，较快提高经济效益的一个环节。