（二）合理利用城市与郊区土地的几个问题

土地利用应注意综合价值

由于我国人口城市化来势过猛，还没有对我国人口城市化应该走的道路进行系统的科学研究，大多是以市论市，很少论及地域性的城市发展体系，

更没有全国城市发展的一般模式，往往消极地吸收了国外由于大城市中人口猛增而带来的住房难、就业难、交通紧张等教训，采取了权宜之计，迫使农转非人口涌向中小城市，尤其是涌向就近的小城镇，这就带来了一系列新问题。例如，这些就近涌向小城镇居住的“农转非”人口，仍按农村生活安排自己的衣、食、住、行，大量平面使用土地建房屋和围庭院，造成小城镇周围大批农田被毁。仅据 1980—1986 年间统计，全国已有 667 万公顷（约一亿

亩）中小城镇郊区土地被占用。如 1985 年江西省小城镇居民建房用地占非农业用地的 52％，乡镇企业用地占非农业用地的三分之一。由于土地利用率很低，大大降低了土地的经济价值。

所以，我们应该积极吸收国外人口城市化所带来的有益经验，避免盲从，创造出能实行宏观控制的适合我国经济发展的人口城市化发展模式。根据我国大中城市已有一定基础的实际情况，初步设想我国城市发展模式应为交通枢纽宽带状分布网络型，即积极引导从农田耕作中解脱出来的人口向大、中城市郊区交通方便的集镇地带集中，沿铁路、公路、水路呈宽带状分布，最远不超过距大、中城市中心 50 公里范围，以便充分利用中心城市的辐射作用。

土地利用应向立体布局方向发展

一般城市与郊区土地开发历史较早，目前绝大部分土地已被开发利用，土地后备资源有限性很突出。随着人口逐年增加，各种建设用地不断扩大，人地供需矛盾将日趋尖锐。今后用地应本着“一要生产、二要生活、三要保护环境”的原则，向立体方向发展。例如，对城区某些工业可实行立体布局，将食品、电子、服装、服务行业等车间或门面的平面分布改为垂直分布，即逐步在这些单位的原址上分批、分期地修建高层楼房，一、二层由原单位使用，三层以上可做其他用房。这样可在同一块土地上获得比原来大几倍乃至几十倍的经济效益，对目前城市用地紧张趋势，也可起到一定的缓解作用；对郊区土地利用要向立体集约方向发展，即在山区要充分利用山地系统地形起伏大、垂直变化明显、生态结构复杂、土地类型多样的特点，实行山、水、林、田、路统筹规划，因地制宜的大力发展农、林、牧、副、渔及旅游业综合立体农业。在平原区应用森林环境效应，结合城市绿化带，向田间林网化发展，把农、林、牧、渔真正有机地结合起来。按照各地的土地条件，或发展建立林—农—渔，或林—经济作物—渔、或林—牧—渔等立体集约农业。此外，过去乡镇企业、村镇建房等占用土地面积是惊人的，而且占用的多是好地，发展趋势有增无减，应引起各方面的足够重视。今后要制定相应的政策，本着节约用地、相对集中、有利美化、方便生活的原则，走向高层发展的路子。要建立立体交通枢纽，增加单位时间的通过容量等，这些均可挖掘和提高土地利用率，给人们带来较大的经济价值。

总之，立体发展是土地（含水域）的高度集约利用，充分利用空、时、光、热条件，建立多种生物共生与多层次配置的立体农业和城乡其他各业发展的必然趋势，将大幅度提高土地产出率和产品商品率，也可有力地缓解城市与郊区人多地少的矛盾，获得经济、社会、生态效益的统一和良性发展。

土地利用应加强统一管理

①对城市与郊区土地应实行统一征地，综合开发利用。长期以来，我国采用的征地方式是，需要单位直接向农村征地。实践证明，这种征用方式存在以下弊病：

征地费用越来越高，农民附加条件也越来越多，甚至多次协商仍无结果，大多拖延了建设期限，影响了建设速度和投资效益。
一些规模较小的企业，由于资金少，拿不出征地费，又无能力安置其劳动力，因而无法扩建，影响了生产的发展。
有些单位出于本位主义，征地时争地理位置好的良田，征后又不去很好地开发利用，严重地降低了土地的产出利率。

要避免以上弊病的发生，必须采取统一征地的办法，由政府部门出面代表所有建设用地单位，统一向农民征地，兼顾国家、建设单位和农民三者利益，合理发给征地费；土地统一征用后，进行统一的市政公用设施建设，避免各单位自行其是。这样既有利于城市总体规划的实施，又有利于节约土地、避免重复施工，使每一寸土地都贡献出它应有的价值。

②根据土地资源不仅具有有限性，而且具有社会性、价值性与级差性的客观要求，应依法制定相应的土地收费和税收政策，将城市与郊区的土地，依据其经济内容划分为不同使用价格区块，作为征用土地的最低收费标准。这样可以杜绝征而不用或征而“小”用。这一措施既有利于统一管理，又是城市与郊区基础设施建设资金的主要来源之一。

③要将郊区土地利用纳入城市总体规划中。城市是一个开放型系统，对其它系统的依赖性很强。因此，郊区与城市在生态、社会和经济上相互依赖、互为统一。郊区不仅在行政上受城市领导，而且担负着为城市提供多种服务的重任。这些决定了我们在制定城市总体规划时一定要将郊区联系起来统一考虑，宏观调控，否则将会给城市建设带来不可想象的困难和问题。