我国省、市、自治区的人口（1996 年）与面积

美国的一级行政区共 50 个州，按面积来说，最大的是阿拉斯加州，为1.52×106km2，最小的是罗德岛，为 3144km2。两者的相差是 483 倍。以人口计，人口最多的为加州，为 2 500 万（1983 年）；人口最小的州是阿拉斯加， 有 40 万（1980 年）。两相比较，相差为 62.5 倍。由此看来，在行政管理上， 尽管面积大会给工作带来困难；但是如果考虑到大多数面积大的行政单位， 则人口密度低，交通比较困难，给管理工作带来的难度就会更为加重。可是， 为什么仍然将其面积划的过大而不予以缩小呢？看来，原因是人口少管理工作比人口多的行政区也少些；同时，人口过少，多设立一套管理机构，在经济上也是不合算的。与面积大小相比，人口数量在同一行政区内之比要小， 说明在行政管理上，对人口数量的因素的考虑比面积要重要。

这种情况在美国早期对西部开发时的规定中也得到证实。1787 年，美国的西北法令就规定，一旦成年的男性居民人数满 5 000 人时，就将建立一个代议制的立法机关。目前，很多国家对建立行政上或法律上的城市都有其人口的界限。这也说明在行政区划管理上，人口数量多少是个关键。因此，为了管理，注意点是人；但是，考虑人是作为划分区域的重要依据，划分出的区域要相对稳定，可是人口数量又是不断改变的，于是有时因人口增加，为便于管理起见，把一个行政地区分为二个。反之，因人口减少会使二个行政地区合而为一。

关于行政区划的层次、等级，这要视一个国家的总面积与总人口数量而定。面积大、人口多，最基层的行政管理单位就多，这样，为减少同一行政区包括的下属行政区单位过多，不利于管理，就要多设层次或等级。然而层次过多，又使一个国家上情下达、下情上达增加困难。所以管理的层次与管理下一级单位数量是相互矛盾的。这点在人口多、面积大的国家遇到的困难比较多。对于人口少、国土面积不大的国家来说，其管理层次少，管理的基层单位少，则会使国家的管理工作方便、有效。

1. **经济原则：**行政区划尽管是把政治原则放在第一位，但是，经济仍然不失其重要地位，有时其重要性甚至超过政治。因为政治的上层建筑要依靠其经济基础，如果没有经济基础，上层建筑也很难存在。政治区划确定以后， 总要设立一套行政机构去管理该地区；维持该机构就从税收中获得经费，税收的多少，则取决于当地的经济发展水平与实力。

在行政区划上，经济原则的体现，首先是经济中心，其次是经济核心区， 第三是其辐射范围。关于经济中心，一个行政区，特别是一个范围比较大的行政区，如我国的省，就可以明显地看出，省会所在地基本上是省内的最大城市。它在省内，人口最多、最集中，往往也是发展最快的城市。由于它人口最集中，经济力量最强，所以省的行政首脑驻于该地，省的行政机构设于该地。

在省会的周围地区，往往在全省的经济上居于特殊地位，即在农业、工业、交通、商业等居于重要地位。例如，广东省的广州市，位全省的中心， 在三角洲的顶部，东、西、北三江的汇合处附近，很自然成为多中心的重合。珠江三角洲，由于水、热条件好，土地肥沃，是粮食与经济作物的高产地区， 农业的核心区；其水运有三江，陆路有铁路辐聚，空运是国内繁忙航空中心之一，自然是个交通的枢纽；工业上，广州及其周围城镇，形成工业上的相当集中的地区；商业上，地近香港、澳门，又在我国南部，物资的南北交流， 内外联系，自然也是个商业中心。在全省来说，可以说广州居于独一无二的地位，就全国来看，亦居于特殊地位。

由于广州在广东的特殊地位，其周围地区亦成为全省的核心区，通过交通上的枢纽地位，其辐射作用自然影响全省范围。只有其东边的韩江下游地区，以汕头为中心，那里由于地处边远，交通联系不甚方便，依据自然条件， 形成一定隔离的自然-经济区，有相对的独立性。但是，其经济势力与广州相比，差距甚大，作用有限，不能改变广州的地位与作用。

因此，经济原则在各国的一级区划上是个重要原则。例如，我国的江苏和安徽两省，在明朝时是合在一起的行政单位，称南直隶。到清朝时，则将其一分为二，成为江苏和安徽两省。其划分是未考虑淮河南北与长江以南的差异采取东西方向划界，反而按南北方向划界，使两省都包括淮北、淮南、

江南三部分。其原因在于淮北地区经济落后，淮南地区经济稍好，而江南地区较为发达，南北划界则两个省都发达与落后搭配，利于经济发展与管理。除上述行政区划考虑经济原则外，有时，还完全从经济出发而划出特殊

的行政区。由于其实行特殊的经济政策，从而促进该城市、该地区，甚至该国的经济发展。例如，我国从 70 年末，实行改革开放以来，就先后设立有经济特区、开发区、保税区。经济特区是对一个城市或较大范围地区实行特殊经济政策。我国最大的经济特区是海南省，以全岛作为经济特区，而深圳、珠海、汕头、厦门则以城市所辖地区实行特殊经济政策。开发区是以国家批准的城市范围内的一块地区实行特殊经济政策。保税区则是在口岸地区划出一定范围，对进入的物资或商品，经储存或加工后再出口，而不征收进出口关税。在国际上，一些国家设立出口加工区、自由港等特殊的经济区目的也是有利于经济的发展。香港就是世界上一个最重要的，也是一个很有名的、非常成功的自由港。

1. **民族原则：**从第二章中民族一节已知，世界上大多数国家都是多民族 的，单一民族的国家并不多。在多民族的国家中，为了照顾各民族的利益，便于管理，多根据民族人口的数量、分布的范围而划出不同等级的行政区。在我国，解放后，根据民族聚居情况，划分出区、州、县三级。由于根

据《宪法》和民族区域自治实施纲要的规定实行自治，故成为自治区、自治州、自治县，相当于行政区划中的省、地、县。在省一级的区划中，自治区有五个，即内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区和西藏自治区。在州一级的，到 1983 年，共有 31 个，分别属于吉林省（1 个），甘肃省（2 个），青海省（6 个），新疆维吾尔自治区（5 个）， 四川省（3 个），云南省（8 个），贵州省（3 个），湖北省（1 个），湖南省（1 个），黑龙江省（1 个），海南省（1 个）。县一级的民族自治县（旗）， 到 1984 年底前共有 83 个。

前苏联是个多民族国家，原来在联邦内的一级行政区划是以民族组成的加盟共和国，共有 15 个。联邦解体后，15 个加盟共和国都已成为独立国家。其中最大的为俄罗斯联邦。该国是以俄罗斯族为主体的多民族国家，其少数民族超过 100 个，其组成的一级国家行政区划为共和国，其数量达 20 个，其下为民族自治州、民族自治区。

在美国，印第安人是原土著居民，由于欧洲的移民侵占其土地，并遭到驱赶、屠杀，人口数量大减，多转移到一些面积狭小、环境条件较差地区。后来，美国政府划定一些地区供其居住，称为印第安人保留地。目前保留地有 259 个，其中 26 个属于州的保留地，主要分布于东部，其余属联邦政府的

保留地，大多位于西部。其面积大小不一，加州境内 76 个联邦政府的保留地中，有 17 个面积不超过 0.4km2，最小的一个仅 3700m2。最大的保留地是位于亚利桑那州东北及新墨西哥州西北的纳瓦佐印第安人保留地，面积为56672km2。保留地不仅出现于美国，在加拿大、智利、巴西、澳大利亚等国， 也为本国内的土著居民划定保留地，并依据法律，保留地的土著人具有某种程度的自治权。

1. **历史原则：**行政区划在历史比较悠久的国家，往往有其继承性。例如， 我国现行的一级行政区的省，基本上是在明朝就已定型，到现在已有 600 多年的历史。

在明朝的汉族聚居的长城以内地区分为两京 13 布政使司（俗称 15 省）。

两京是指京师和南京。因明朝的首都原在南京，后迁北京。首都迁北京后， 南京仍作为陪都，故称两京。前者称京师，辖今河北，亦称北直隶。南京， 辖今江苏、安徽两省，亦称南直隶。13 布政使司为：山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州。

到清朝，对原 15 省中的南直隶，陕西和湖广均一分为二，成为 6 省。南直隶，划南北线，分东西两部分，为江苏、安徽两省。陕西，亦分东西两部分，东部以西安为中心，仍称陕西；西部以兰州为中心，称甘肃。湖广以洞庭湖分南北两片，北片以武昌为中心，位于湖之北，称湖北；南片以长沙为中心，位于湖之南，称湖南。于是原 15 省变成了 18 省。

另外，清朝亦根据情况建立不同行政区划。新增的省有台湾省（1885 年），新疆省（1884 年），奉天省（1907 年，即今辽宁省），吉林省（1907 年），黑龙江省（1907 年）。对内、外蒙古，青海、西藏，由于情况特殊， 由理藩院直接管辖，或设办事大臣管理。

清朝被推翻后，国民党执政时期，对行政区划作了变动。1928 年，对内蒙古、青海等地改为热河省、察哈尔省、绥远省、宁夏省、西康省和青海省， 共 6 省。由于台湾省被日本侵占，连同原 18 省，清末设的 5 省，全国共有

28 省。西藏、外蒙古则为特殊行政区，称“地方”，由蒙藏委员会管辖。中华人民共和国成立后，对原行政区划作了调整。将热河、察哈尔、绥

远三省撤销，连同附近地区建立内蒙古自治区。另外，撤销西康省，将其东部划入四川，西部划入西藏。同时，先后将新疆省、广西省、宁夏省、西藏改为少数民族自治区，名为新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区。首都北京，连同上海、天津设 3 个直辖市。结果，全国的省由 28 个，减去 7 个（热河、察哈尔、绥远、新疆、广西、宁夏、西康）， 加上台湾省共有 22 个；自治区 5 个，直辖市 3 个。原外蒙古与西藏两个地方，

一个独立，一个为自治区。现在全国一级行政区共 33 个。

由上可以看出，行政区划大都有个演变过程，其目前的划分，可以说是其历史发展的结果。尽管随着新情况的出现，行政区划需不断作出调整，但是，历史因素是其调整时必须认真予以考虑的。例如，英国的行政区划受过去的封建社会的影响甚大，由于各封建领地大小不一，形状各异，其对现在行政管理工作来说，既难以有合理的统一的编制，又难以提高效率，甚至在交通、环境等方面的发展和保护也遇到困难。因此，调整其面积，重新划界， 进行改组是十分必要的。可是，这项在行政区划上的改革，在 70 年代却碰到传统方面阻力，难以顺利进行。

1. **自然原则：**自然条件对一个地区的经济、社会以及交通等方面的发展有重要影响，因此，自然条件亦是行政区划上应注意因素之一。

在自然条件上，最突出的影响是地形，如山脉、高原、盆地等就是明显的例子。例如，我国的南岭、祁连山就是个明证。南岭是长江水系与珠江水系的分水岭，使广东与江西、湖南分隔开来。由于南岭大体是东西走向，基本与纬度平行，所以不论在气候上、植被上南岭以南和以北有明显差异。在古代，由于南岭在交通上的阻隔作用，使得南岭以南在一些时期分离于中原， 而成为相对独立的政权。正是地形带来的其他方面的影响，特别是在语言上

（为粤语方言），民风、风俗都有差异，一直作为行政区划上的界线。如秦时的南海郡；西汉时的交趾；唐时的岭南道；宋时的广南东路；明、清时的广东省都以南岭作为其北界。祁连山位于青海与甘肃之间，山势高耸，成为

南北之间难以越过的严重障碍。因此，很自然被选为两省区划的界线。

在美国，尽管其考虑自然条件比较少，但是阿巴拉契亚山则一直是沿大西洋各州向西发展的障碍，也是当时各州的西界。虽然后来有的州突破其界线向西扩展，但现仍为马里兰、弗吉尼亚和北卡罗来纳三州的西界。

高原地貌，特别是其边缘高差大，变化急剧，轮廓完整的高原往往是行政区划分的天然界线。这种情况特别突出的是山西省的山西高原。该高原， 东以太行山，南以王屋山、中条山与华北平原相接；西边虽与陕西高原联成一体，但黄河深切，形成峡谷，反而成为东西往来的天堑；北面与内蒙古高原相毗邻，中有管涔山相隔。因此，山西高原是界线分明的自然单元。特别是从华北平原西望，突然隆起的高差达千米以上的太行山，对比十分鲜明。在高原内部汾河流贯南北形成谷地，加上东南上党盆地与北部的桑干河谷地，形成外有山岭屏障利于军事防守，内有河谷盆地利于发展经济。所以， 山西高原由于特殊的高原地貌，一直是个独立的行政单元。

盆地成为一个行政单元的突出例子，在我国就是四川盆地。四川盆地是个四面有山岭包围，中间有长江、嘉陵江、泯江、沱江形成一个完整的盆地。特别是其西部成都平原由于都江堰水利设施使其成为经济繁荣之地，从而获“天府之国”的美誉。其对外交通过去主要靠北面的栈道，东面的三峡，故有“蜀道难难于上青天”之说。由于其天然形成的盆地，从元朝以来就成为一个单一的行政单元——四川省。四川盆地因此也是我国历史上成为地方独立政权次数最多的地方。其中最著名的就是东汉以后，魏、蜀、吴三分天下的蜀国。

河流的作用与山岭不同，山岭是地形上的高处，河流是地形上的低点； 山岭往往成为交通上的障碍，而河流两岸往往由于交通便利而经济发达。但是，河流有时也以其明显标志而成为行政区划上的界限。例如我国的黄河是山西、陕西之间的分界，同时部分河段亦是山西与河南、河南与山东之间的界河。在美国，密西西比河是条大河，纵贯南北，成为水运的大动脉。该河也构成两岸 10 个州之间的分界线。

1. **军事原则：**在国家内部，上述五条行政区划的原则，都是从自然、经济、人文、历史出发，有利于行政的管理，有利于经济发展，这是主要的。但是，行政区划有些地方则是从军事出发，目的是有利于国家的安全与防卫。

我国是个大国，地域广阔，情况复杂，交通不便。在古代时，中央与各地的联系较为困难，如何使地方政权难于裂土称王，拥兵犯上则成为行政区划上需要考虑的重要原则。例如，上述的四川盆地是一个完整的自然、经济与人文单元，而且内部的成都平原又是经济条件十分优越的核心区。这些条件便于地方政权闹独立性。如何防止这一点是中央政权不能不注意并需加以解决的问题。

从历史上看，采取的措施有二条。一是分而治之，即是将此完整的单元分成几个行政单位，不使之统一。其目的在于分散其力量，相互制约。秦时将其分为巴郡与蜀郡；晋时，将东、西分为梁州与益州；唐时，东、西分属于山南西道和剑南道；北宋时，则分属于成都府路、利川路、梓州路与陆州路四个单元。这些虽然有因其面积大不利于管理而划小，但主要还是通过行政区划以削弱其潜在的独立性。二是堵塞其出路。四川的对外联系有水路与陆路两条。水路是东经三峡进入湖北。湖北一直是另一行政单元，可以堵塞其水路。陆路是北面通过栈道进入汉中盆地，再越秦岭即可进入渭河流域的

关中地区。从地形等自然条件来说，汉中盆地虽然介于四川盆地与渭河流域中间，具有过渡地带性质，但是从地形联系上，则接近四川。对关中来说， 越过秦岭则是平原沃野，所以如欲堵截其北上的陆路的最好办法是控制汉中盆地。因此，从元朝开始，汉中盆地被划归与其经济等联系较少的陕西，其目的就是在于对四川起着制约作用。

另一例子是内蒙古自治区的行政区划的变动。内蒙古自治区于 1947 年成

立，其管辖范围逐步扩大，到 1955 年，始成为东起呼伦贝尔盟，经哲里木盟， 昭乌达盟、锡林格勒盟、乌兰察布盟，伊克昭盟，直到其极西部的巴彦淖尔盟，形成一个长度 3 000 km 的新月形，其宽度大多为 500 余千米。将其组

成为一个行政区是出于民族组成。但是，在 70 年代前后，中苏关系不和，苏联在蒙古驻有重兵，对我国形成严重威胁。特别是从边界线到首都的京畿地区的直线距离不到 600 km。面对这种形势，原来的行政区划不利于战备，一旦战争发生，内蒙古就会被分割，首尾难以兼顾。从战备出发，1969 年将原行政区划作了调整。将东部呼伦贝尔盟、哲里木盟和昭乌达盟分别划入黑龙江省、吉林省和辽宁省；西部的巴彦淖尔盟的三个旗阿拉善左旗与阿拉善右旗和额济纳旗分别划入宁夏回族自治区与甘肃省。到 1979 年，由于中苏关系有所缓和，遂将划出的东三盟与西三旗重新划入内蒙古自治区，恢复其原来的区划范围。

以上所述的行政区划的划分原则虽然是分别进行说明，但实际中，都是综合性的。国家的最高决策集团总是全面考虑，权衡利弊，依据时空条件与情况作出决定。