（二）中国行政区划的历史与现状

我国是一个历史悠久的大国。从夏、商至今已有 4 000 多年的历史。发

祥地是黄河中、下游。商、周时已进入长江流域。到秦统一中国时（前 221 年），其疆域已北至内蒙古，东至大海与辽东，南至海滨，西至兰州，纵横长度各约 2 000 km。

在行政管理上，秦以前实行的是分封制。即国王将其首都以外的国土分给其亲属与有功之臣。而获得封地的诸候再依次将封地除其驻地以外又分封给其亲属。以此类推，全国分成大大小小的小王国。各诸侯除提供贡品，按时朝见，提供劳役和参与征战等义务外，则各自管辖自己的封地内事务。各封地虽有等级大小之别，但当时地广人稀，有很多空旷之地，各封地只有其位置，彼此并无确切界线。因此，当时并没有正式具体的行政区划。《禹贡》中所说的九州，不过是战国时的伪托之作，其九州的划分亦不是行政区划，只能说是反映其国土范围内自然和人文现象的综合分区。

到周的后半期，王室衰微，诸侯势力强大，各自为争土地财富相互征战、兼并。因此，原来分封制度遭到破坏，形成孔子所说：“天下无道，礼乐征伐自诸侯出”的局面。从春秋到战国，诸侯兼并的结果，留下的有秦、楚、燕、齐、韩、赵、魏 7 个诸侯国，就是所谓的“七雄”。各诸侯国在征战中，胜者则掠得领土、财富与人口，败者则失地亡国。频繁的战争需要大量的人力与物力支持，为此，获得胜利的诸侯将其掠夺来的领土、财富、人口不再分封给自己的亲属和他人，而是由自己委派官吏直接管理以增强自身的力量。对新增的土地所划的行政管理单位称为“县”。在边境地区，新增的领土，位于军事要地，需要长驻军队以资防卫，因而设置“郡”。当初郡属于军事性质，兼理民政。在空间分布上，郡多在外，而县多在内，彼此并无统

属关系。这样，在诸侯国中就出现郡县制与分封制并存的局面。

当初，郡与县的关系尚无定制。在春秋时，各诸侯国下设县、郡，或县下设郡。这就形成县大郡小，县主郡次，或以县领郡的局面。到战国时，用于军事战守建制的郡的地位上升超过了县，可统辖数县，形成郡下设县。这种制度普遍实行于各国。值得提到的是秦国经商鞅变法，奖励耕战，并在国内推行郡县制。它实行并小乡为大县，废封邑立郡县，使郡县与分封制并存现象转变为单一的郡县制。

秦始皇统一中国，在全国范围内大规模地推行郡县制，虽然当时亦受到主张实行分封制势力的反对，但秦始皇在李斯等坚持下仍然推行郡县制。秦仅传二世就被楚、汉所取代。西汉刘邦战胜项羽建立西汉，吸取秦速亡的教训，采取分封制与郡县制并存的制度。但是，分封制并未带来王权的巩固与国家的安定，反而导致了吴楚七国之乱，后遂不得不缩小其封地，削减其权限，因而在行政区划上并不十分重要。由于分封制是我国秦汉前的重要政治制度，也是行政区划的重要方式，影响仍然深远。尽管西汉实验的失败，但是西晋，是由司马氏代魏而取得政权，为了巩固其政权，遂对宗室亲属实行分封，而且还用分国各王担任地方官员，掌握军政大权，结果，事与其愿违，在晋武帝去世后，第二世就在所封诸王中出现骨肉相残的八王之乱，于是西晋与诸王集团同归于尽。中原大乱，陷入五胡十六国动乱，而东晋则偏安江南。这两次的分封制引发的动乱，使以后王朝转向郡县。有的王朝虽还有封王之举，但实质上，与过去那种封土独立的国中之国的情况相去甚远，成为既无兵权，又不管民事，只是在财政上享受优厚俸禄以终天年。

关于郡县制在我国各朝代多有变化，并不一致，其主要原因在于我国国土面积大，人口多，这就在行政区划上决定了基本单位的数量比较多。管辖的面积大与人口多，势必影响行政效率。所以，在秦汉时，对基层的行政区划就定了个基本原则：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷”。这是说其面积方百里为宜。让我们机械地理解这一原则，即其行政区划长百里，宽百里，其行政中心位于其几何中心。中心与边缘的距离 25 km。可是秦汉时百

里约为今 35 km，减半，则由边缘到中心仅 17.5 km。这样，居民进城买卖，官员下乡办公，可以当日往返，所以，定这个面积的原则是合理的。除了面积外，还有人口的数量，人多当然事繁，面积就要缩小；反之，如人口稀少面积就扩大。这是合情合理的。

我国行政区划的基层是县。县在秦时约有 1000 个，西汉时为 1587 个。

目前，我国县级单位 2204 个（截止 1988 年底）。如果考虑到目前的国土面

积比秦汉大 1 倍，人口多 20 倍的话，则可以说，县的面积变化不大，而其人口则大增。这也就是说，县作为行政区的基本单元的面积无大变化，是比较稳定的。

既然行政区划中基本单元多，则其以上的行政区划牵涉到层次的多少与每一层次所管辖的下一级行政单位数。从秦汉到现在，在县以上的行政区划变动最大的是二级还是三级。从管理角度看，国土大、人口多、基层单元的县基数大，如只有两级的话，则县上一级如数量少，则管理的县必然多，难以管理；如数量多，所管理的县少，有利于管理工作的深入。可是，县以上行政区划数量多，则国家对县以上行政单元的管理同样面临着单位多，难以深入的困境。所以，从管理出发，三级管理比较优越、合理。

但是，从国家的权力集中，不致因分散而尾大不调导致独立与分裂角度

来看，则二级管理比三级管理较为有利。因为二级管理的县以上行政区，即国家一级行政区数量多，其管辖的面积不大，人口不多，财力、人力有限，面对强大的中央无法闹独立性，因而，对中央政权来说是稳定的。从另外角度看，国家一级行政区力量小，对外无力制止异族侵犯，对内无法防止动乱，事事只能向上请示，往往贻误时机，坐看事端扩大，一乱而不可收拾。因此，从平时的管理工作与防止动乱出发往往迫使其向三级管理发展。当然，层次多，上情下达、下情上达亦有其不利之处。以上就是 2 000 多年来，我国行政区划变动的关键。

秦、汉时，行政区划是两级制，县以上设郡。秦始皇在全国推行郡县时，全国只有 36 郡。到秦亡时，全国郡已增至约 50 个。西汉末年，一级行政区

划郡国为 103 个，县级政区 1587 个。平均每郡国管辖 15 县比较合理，但对

中央政府来说，面对 103 个郡国则是太多。为此，除首都附近各郡外，建立

13 个监察区，设立刺史，监察官吏，使其克尽厥职，奉公守法。后监察区称为州，刺史亦改为州牧。当时，作为监察区的州，并不是设于郡之上的行政单位，只是为中央向地方官员执行监察而已。这种制度到东汉末年，黄巾起义席卷了北方，小小郡守束手无策，朝廷不能不派大臣出任州牧，授予兵、财、政三权，管辖其下的郡、县。二级制变为三级制。结果，黄巾起义未平，州牧割据形成。于是，自秦始皇开始的统一，经东、西汉共 441 年而结束，继之而起的是魏、蜀、吴三分天下的第一次分裂。

西晋与南北朝时，行政区划实行的是州、郡、县三级制。由于国小，官多，加上相互招降，封官许愿，州、郡数量大增，区划分割越来越小。在北周统一北方后（580 年），有州 211 个，郡 508 个，县 1124 个。三者的数目比约为 1：2：6。显然，一、二级的比例不合理。在隋大业三年（601 年）大举合并，取消州，保留郡 190 个，县 1255 个。唐时，虽仍为两级制，但取消郡恢复州。贞观时，有州 358，县 1551。由于州数多，不得不于州上设道作为监察区。当时分全国为 15 道。唐中期，为边防需要，于边境设 10 个节度使辖区（即方镇）。为了平息安史之乱，在全国普遍设方镇，并与道相结合，形成既握兵权又管民事的节度使。结果，节度史变为世袭，财赋不交国库，户口不上版籍，成为占据一方的藩镇。这不仅促使唐的垮台，而且造成了中国的第二次分裂的五代十国的局面。

宋朝取消方镇，恢复两级制（州与县）。但是面对州数（351 个）太多，不得不在州之上设行政区。宋为避免唐的藩镇之弊及收管理之效，遂将唐的道改为路。对路这一级则设官员分管财赋度转，监督司法、边防治安、粮食物价，因而在州以上无统一的高级地方行政机构和单一的行政首长。同时各官员所管辖的路的地域范围并不一致，官员治所亦不设在一处。目的在于既收一级行政区划加强管理之效，又使其权力分散，相互制约，不会形成尾大不调之势。宋朝虽未出现三国那种地方割据终致分裂的局面，但是，在对外防守上却表现了软弱无力，则不能说与其区划的建制无关系。

元、明、清三代在行政区划上的特点是设立行省，作为国家的一级行政区划。省以下的区划各代有不同，如元是二级（州—县，府—县）、三级（路

—州—县、府—州—县）、四级（路—府—州—县）并存。明是二级（府— 县、直隶州—县）、三级（府—州—县）并存；清是单一的二级（府—县）。这说明，这三代的一级区划行省制确定下来，而其下是由多种的级制向单一的二级制发展，最终形成全国性的三级体制，解决了从秦开始一直处于二、

三级循环，不能正式设立三级制之顾虑。

由于元代原是北方干旱地区的牧业民族入主中原，加上其征服北方的金、灭亡南方的宋，前后花去了七八十年时间。在征战的过程中，地方行政机构当然要把支援战争列为首要任务。为此，在管理上就需把军、政、财等集中，并有决策权，否则就难以集中力量应付迅速变化的形势；在地区上就需有相当大的规模，并与自然、经济因素相符合，以便可以动员人力、物力，及时满足前方战争之需，又可以维持地方治安，特别是新征服地区的秩序稳定。这就需要一种面积较大、职能集中，有相当决策权的行政区划组织。行省即行中书省的简称（有时是行尚书省），表明是中央政府派出的官员处理地方事务，是中央的行动机构，也就是暂时性机构。因元的征战时间长，这类机构也延续较久，加上其效率明显，遂成为正式的一级行政区划组织。元时的中期只有 11 个省，这样对中央政权的管理较为方便。当时省的面积比较大，如江浙行省包括现在的浙江省、福建省及江苏的长江以南的苏南地区；湖广省包括现在的湖南、广西、贵州和湖北的长江以南的地区。

明时，将元的行省缩小，划分为 15 省并改称为布政使司作为一级行政区划。该行政单位设官员分管行政和财务、刑事、军事的三权分立，无统一的官员。但是，在一定时期为了形势需要由中央派出官员，称为巡抚、总督集中节制一省部分地区或全省或数省的权力。结果，明后期地方多事，巡抚、总督成为常设官员，成为凌驾于省之上的督抚辖区。

清时，省由 15 个增 18 个，后又增至 23 个，内、外蒙古与青海、西藏则属藩理院。总督、巡抚变为固定官制，并将辖区调整到与省范围相一致，成为握有行政、军事、监察大权的高级地方官员。由于清代人口众多，疆域辽阔，行政区划三级制仍嫌管理幅度过大，所以在省以下，府以上设立道，作为省的派出机构，不作一级行政单位。

目前，我国的行政区划分三级，即省（自治区、直辖市），县（自治县、市），乡（民族乡、镇）。但在少数民族聚居的自治区（或省）下设自治州、盟（盟以下有旗），故为四级。由于各省所辖的县比较多，为加强管理，在县与省之间设立地区行署，作为省的代表机构管理有关县级市、县、自治县。