（二）政体

政体是国家政权的组织形式。但是，政体既然是形式，它必须与国体相适应，这是政体一个方面。另一方面，其某些形式又反映了不同的国体。例如君主制，在奴隶制度下，体现的是奴隶主阶级的专政，即是奴隶社会的君

主制，可是，就君主制形式而言，亦有封建社会的君主制，资本主义社会的君主制。由此可见，国体与政体既有联系又有差异。下面就所存在过的各种政体形式分别进行介绍。

**君主制：**君主制是以君主作为国家元首的政体形式。在君主制下，君主一般是世袭的、终身任职的。

君主制，在人类历史上是最古老，也是最普遍的政体形式。大体上，有君主专制制、等级君主制和君主立宪制三种。前两种是奴隶社会和封建社会的政体形式；第三种属资本主义社会的政体形式之一。君主立宪制在当前又可分为两类，即议会制君主立宪制与二元制君主立宪制。总之，君主制国家在今天是日趋减少的政体，到本世纪 80 年代，世界上保留君主制形式的国家

还有 20 多个。

君主专制制。该政体是以君主独裁形式出现的。它是奴隶制、封建制社会中主要政体形式。其主要特征是君主拥有无限权力，他的意志就是国家的法律，居民必须绝对服从。君主的活动不受限制，也不受国家的其他机关监督。王位是终身的，世袭的。君主制虽在不同的社会中出现，但由于情况不同，其形式亦略有差异。

在奴隶制社会中，有的专制君主制具有浓厚的宗教色彩，是一种神权君主制。例如，古代的埃及就是实行的君神一体的法老集权统治。在中国，帝王称之为天子，即其为天之子，其统治权是“受命于天”。他们往往编造各种神话与传说与天联系起来，以证明其为非凡之人。中国的专制君主制特别长，一直延续到清王朝。

等级君主制。该政体是西欧中世纪封建国家的一种君主制。在中世纪开始时，西欧是封建割据状态。在此制度下，国王以下是大领主，大领主以下是小领主。大领主往往与小领主在契约基础上结成宗主与附庸的关系，势力日益增大，与国王对抗，各据一方。结果，国王名为一国之王，但控制不了大领主，也无法统治小领主，统治仅限于其领地。从 12 世纪起，城市的复兴，手工业与商业的发展，反封建势力加强，国王强化了王权，领主势力有所削弱。这时，在市民阶级支持下，建立由封建贵族、僧侣和市民组成的等级代表机关，负责监督政府，审定国家大事。实际上，这种等级机构对王权有所限制。这种君主制称为等级君主制。可是，15 世纪以后，西欧的国王权力扩大，向中央集权发展，就转向了君主专制制。
议会君主立宪制。议会君主立宪制是以议会为国家最高立法机关和国家最高权力机关，君主不直接支配国家政权的政体形式。这种政体形式又称议会君主制。国家的行政管理由内阁负责。内阁的首脑为首相，他由通过选举而在议员中占多数席位的政党或政党联盟的领袖担任。首相再从政见基本相同的议员中挑选阁员，然后提交君主任命，组成内阁。君主只是在名义上代表国家，并无实际行政权力。内阁向议会负责，受议会监督，向议会报告工作。内阁如失去议会信任，则必须辞职或提请君主解散议会。这时，君主亦只能照例表示同意，所以，君主是按内阁的意见行使形式上的权力，并代表国家进行礼仪活动。君主尽管是“虚位元首”，但仍具有显赫的政治地位和象征国家的尊严。这种类型的政体之所以存在，是由于某些国家情况特殊，当由封建社会转向资本主义社会时，革命不彻底，而保留下君主制的形式特点所致。它首先于 1686 年出现于英国。通过“光荣革命”，英国建立了世界上第一个君主立宪制国家。然后，一些国家亦仿效英国建立此种政体。

目前，除英国外，君主立宪的国家还有西班牙、荷兰、卢森堡、比利时、瑞典、挪威、日本、泰国等国。

二元制君主立宪制。二元制君主立宪制比议会制君主立宪制要保留更多的原君主制的内容。这种政体形式，虽然也制定了宪法，设立了议会，但是君主仍然保持封建制时代的权威，集立法、行政、司法和军事大权于一身，是国家的权力中心和最高的实际统治者。在这些国家中，宪法是承君主意志而制定的，议会不是国家最高立法机关和国家最高权力机关，而是君主的咨询机构。对议会的立法，君主不仅可以否决，而且可以通过任命或指定议员来控制议会。国家行政机关的内阁首相由君主任命，所以内阁是君主行使行政权的机构。

这种二元制君主立宪制的国家的典型有一战前的德国、二战前的日本，以及目前少数阿拉伯国家，如沙特阿拉伯、约旦和摩洛哥等国。产生这种制度的原因是一些实行君主专制制的国家，国内封建势力仍然比较强，而资本主义的力量还不够强大，因而君主在世界资本主义政治制度已有相当发展情况下，自愿地或被动地接受某些局部改革，实行二元制君主立宪制。实质上，这种制度是资产阶级与地主阶级的联合专政。在 1871 年，德意志帝国的宪法规定，国家元首皇帝有任命宰相和高级官吏、召集和解散议会、宣战和媾和的权力，同时又是军队的最高统帅。宰相只对皇帝负责。这个二元制君主立宪制在 1918 年 11 月，由于战败，人民起义，成为共和国。日本明治维新以前天皇并无实权，权力集中幕府手中。后来，经过革命，废除幕府制度，建立天皇制专制主义。宪法规定天皇集政治、军事、法律、外交大权于一身。由于天皇对军队的统率权由军部辅佐行使，不受内阁干涉，成为军国主义发展的重要原因。二战后，改革了天皇制，天皇只成为国家和国民整体的象征。国会成为国家最高权力机关和唯一的立法机关，内阁行使行政权，向国会负责。天皇关于国家的一切行动须有内阁的建议和承认，由内阁对其负责。国家遂由二元制君主立宪制转向议会君主立宪制。

**共和制：**共和制是指国家的元首和国家的权力机关是通过选举而产生的一种政体形式。共和制也如同君主制一样，不仅出现于现代社会，而且也出现于古代。

在欧洲古代的奴隶制国家时期，就有共和制的政权形式。例如，在公元前 5 世纪至公元前 4 世纪的希腊，雅典城邦就是采用民主共和制的。国家的最高权力机关是公民代表大会，它有权解决国家重大事务，其他国家机关都隶属于它。那时，雅典实行的是直接民主制，公民大会可以直接行使立法权。在罗马，公元前 5 世纪的共和国实行的是贵族共和制。贵族组成的元老院有权决定国内、外政策，审查和批准法案。对于负责国家行政、司法和军事工作的执政官，虽然由居民按财产组成的百人团大会选举产生，但却受元老院监督。后来，由于平民向贵族的斗争，使平民选出保民官以保护平民利益，可以制止或否决国家决定和元老院法案。

另外，在欧洲中世纪，一些通商口岸和商业中心建立的城市国家，如威尼斯、热那亚、佛罗伦萨、诺夫哥罗德曾实行过封建共和制。其最高权力由市民选举产生的市议会或其他形式的集体机构掌握。

目前世界上采取共和制政体的国家占绝大多数，其形式大体有：总统制，内阁制，委员会制和人民代表大会制四种。

总统制。总统制是指总统既担任国家的元首又担任政府的首脑的一

种政体形式。它不在于国家是否有总统。例如，意大利设有总统，但是在意大利，总统只担任国家元首，而作为政府的首脑则是总理。因此，尽管在意大利有总统这一职位，但是意大利实行的并不是总统制，而是内阁制。

总统通常定期由公民直接或间接选举产生。议会的议员也是定期由公民选举产生。但是，总统与议会是相互独立的，总统只向人民负责，不对议会负责。总统直接组织和领导政府，政府只向总统负责，不向议会负责。总统不能解散议会，议会也不能用不信任票迫使总统辞职。总统虽然可以对重大问题进行个人决策，但是议会最后通过的议案，总统必须执行。

总统制始于美国。在 1787 年，美国在制定国家宪法时，采取立法、司法、行政三权分立又相互制约的原则。通过选举来确定总统，总统既是国家元首，又是行政首脑，还兼任武装部队总司令。总统具有极大的权力，同时又受到相当程度的制约。

总统可以指定人员担任政府公职和组成内阁，有权接受部长的辞职或解除其职务。总统领导内阁，但内阁只是总统的集体顾问，重大事务由总统个人决定。总统与国会的关系是国会有立法权，对国会通过的法案总统可以否决，但国会可以再以 2/3 多数通过后，不经总统批准即可成为法律。总统有权任命高级官员，但要得到国会的认可，同时国会还有权根据法律对总统与政府高级官员的违宪犯法行为进行弹劾。最高法院的法官由总统提名并经国会认可方能担任，而最高法院可以对国会通过的法律以违反宪法为由宣布无效。

总统制是当前各国较为普遍采用的一种政体。除美国外，实行总统制的国家还有巴西、阿根廷、墨西哥、哥伦比亚、委内瑞拉、印尼、埃及等国。

内阁制。内阁（cabinet）一词来源于法语，有“内室”、“密室”
之意。内阁作为政府机构始于英国，它是由英国国王的最高咨询机关（枢密院外交委员会）演变而来。该词后来被其他国家采用，作为国家最高行政机关的名称和组织形式。

内阁制是以议会为基础而形成的。内阁的首脑由议会中通过选举而产生的议员中占多数的政党或政党联盟的领袖担任。内阁的成员由内阁的首脑从与其政见相近的议员中挑选，或由参加内阁的各党派协调分配名额产生，然后提请国家元首任命。国家元首只是在名义上代表国家，执行些礼仪上的活动，并无实际权力。国家实际权力在内阁，由内阁代表国家元首向议会负责。国家元首颁布法律、法令和发布文告都必须由内阁首脑或有关阁员签署。内阁向议会负责，定期向议会报告工作，接受监督。如议会通过对内阁的不信任案，内阁就只有向国家元首提出总辞职，由国家元首任命新的首脑重组内阁，或者是由内阁提议国家元首解散议会，重新进行议会大选，然后，根据大选结果组织内阁。内阁总揽国家政务，其首脑有权任命所有政府高级官员，负责制定和执行国家对内、对外的一切重大方针与政策。

由于内阁制政府是以向议会负责为特征，故亦称之为责任内阁制或议会内阁制。属于这类政体的国家有意大利、德国、希腊、印度、新加坡等国家。

不论是内阁制还是总统制，由于各个国家的历史条件和现实情况不尽相同，其宪法所规定的政体形式也不尽相同，可以说大同小异，依其主要特点可分属于二者中的某一类。但是，也有介于二者之间的，例如法国就是这样。法国有总统，也有总理。总统权力很大，是国家的权力核心。总统除拥有任命高级文武官员，签署法令，军事权和外交权等一般权力外，还拥有任免总

理和组织政府、解散国民议会、举行公民投票、宣布紧急状态等非常权力。总理领导政府的活动，虽向议会负责，但却听命于总统，起辅佐总统的作用，其政府成员亦由总理提请总统任免。国民议会和参议院虽拥有立法权、预算表决权和监督权，但却受到总统与政府的限制。由于上述职权的划分，故称法国的政体为半总统制或总统制内阁制。

委员会制。委员会制是一种将立法机关和行政机关合二为一的政体形式，以议会行政合一的委员会为国家最高执行机关。这种政体形式如古希腊的“十将军会”、古罗马的“三头政治”及法国
1793 年大革命中的公安委员会等。目前继续实行这种政体的唯一国家是瑞士。

瑞士的委员会制是由 1848 年《瑞士联邦宪法》制定并经 1874 年修改而确定的。根据宪法规定，联邦议会、联邦委员会和联邦法院行使立法权、行政权和司法权。这三权不像总统制与内阁制相互制约，而是采取合一的制度。

联邦议会分国民院和联邦院，分别由 200 名和 46 名议员组成，议员经选举产生。联邦议会是联邦的最高权力机关，行使立法权。两院联合会议选举7 名议员组成联邦委员会，是联邦的最高行政机关。议员当选后，必须辞去原职，然后进行补缺选举。7 人委员会设主席、副主席各一人，由议会选举产生，任期一年（议会议员和委员会委员任期 4 年），不得连任，通常各委员轮流担任。主席除主持委员会会议外，还代表委员会行使国家元首的礼仪职责。委员会的每个委员各主管一个部。议会通过的法律和政策委员会必须执行。委员会实际上是议会委托执行国家行政事务的机关。联邦法院由委员会提名、议会通过的 26 名法官组成，独立行使联邦最高司法的机关。

人民代表大会制。人民代表大会制是我国根据我国革命时期的经验而建立起来的。它保证我国人民当家作主，行使国家权力。经过选举而产生的全国人民代表大会的代表组成的全国人民代表大会是我国最高国家权力机关，有权修改宪法，制定法律，决定国家重大问题。大会每年开会一次。在大会闭会期间，由大会选出的委员长、副委员长、秘书长和若干委员组成的常务委员会行使大会职权。

国家主席、副主席由全国人民代表大会选举产生。主席职权有：公布法律，任免国务院总理、副总理及其他重要官员，发布特赦令、戒严令，宣布战争状态和发布动员令⋯⋯

国务院是国家权力机关的执行机关，国家最高行政机关。总理由国家主席提名，人民代表大会通过，再由主席任命。国务院其他人选由总理提名，人民代表大会通过，亦由主席任命。

中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举产生，由其领导的中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院分别负责军事统辖权、审判权和检察权。