汉地统治机构的建立

1217 年成吉思汗命太师国王木华黎统蒙、汉诸军征金，并统辖所占领的各地区，称“都行省承制行事”，于是在汉地建立了军政府的统治。燕京行省都元帅石抹咸得不（石抹明安子）、北京都元帅吾也而、宣德元帅太傅耶律秃花、西京留守刘伯林、平滦（兴平）行省都元帅塔本等各路长官都归其统辖。随着占领区的扩大，又陆续任命了许多地方军民长官，大者辖城邑至数十，小者或仅一城、数村之地，大抵都沿用金朝的政区和职名，授以行省， 元帅、节度使、招抚使、总管等等官职，领某府、某州、某县事，自治其所领兵民。同时，在一些地区设置了达鲁花赤。窝阔台即位后，出于攻金战争的需要，立汉军三万户——刘黑马（刘伯林子）、萧札剌、史天泽，使分统诸路军；其他势力较大的地方武装头目，也由大汗授为千户。其后又增立严实、张柔、张荣等为万户，诸万户下属将校亦给以千户、百户职名。各地军民长官在向蒙古统治者履行纳质、从征和贡献义务的条件下，即可自治其

① 《元史·食货志》原作“每丁岁科粟一石，驱丁五升”，当误。参见陈高华《元代税粮制度初探》。

① 《黑鞑事略》徐霆笺；《元朝名臣事略》卷四《平章鲁国文贞公》。

境，兼领兵、民、钱谷，并世袭其职，专制一方，当时称他们为“世侯”。耶律楚材在建立十路课税所后，又奏请将兵、民、财之权分开，使不相统摄， 以限制世侯的权力，但实际上不能实行。

1231 年，窝阔台南征途中驻西京，耶律楚材奏上诸路课税所征收的钱谷，大有成效。为加重其权，遂仿中原官制“改侍从官名”，以耶律楚材为中书令，粘合重山为左丞相，镇海为右丞相，授予中书省印，并下令各路事务需先报告中书省。但这时的中书省其实只是大汗怯薛中主行文书的必阇赤机构的汉名，耶律楚材只是汗廷中负责行于汉地文书的必阇赤长，虽然奉命主管汉地财赋，却并没有建立起独立于军政府的汉地最高统治机构。

1234 年，失吉忽秃忽受命担任中州断事官，“主治汉民”，（《圣武亲征录》）。蒙古国以断事官（札鲁忽赤）治政、刑，为政府长官。忽秃忽即是以大汗政府长官身份分治中原汉地，以燕京为其治所，当时汉人称之为燕京行尚书省（或称燕京行台）。按照蒙古制度，所征服的定居地区，作为“黄金家族”的共有财产，由大汗政府设官统治，各支宗王也派代表同任断事官， “参决尚书省事”①，但以大汗所命者为长。自此，以忽秃忽为头的“燕京行尚书省”作为蒙古统治汉地的最高政府机构，统辖中原各地，户口、赋税、刑法诸事皆属之。中州断事官（燕京行尚书省）设置以后，即实行“画境之制”，对地方行政区进行调整。原来，汉地世侯各凭实力占据地盘，大者如东平行台严实，“所统有全魏，有十分齐之三，鲁之九”②，小者则一府、一州之地或有二侯；各世侯辖境往往犬牙交错，行政区划极其纷乱。经过调整，割出一些大诸侯如严实、张柔、史天泽等的部分辖地，同时也将一些邻近州县拔属他们，又归并了一些畸零州县，基本上恢复了旧有的路、府建置。划境的结果，增置了许多路、府，至窝阔台末年，燕京行尚书省所统有二十余路。另一项主要措施是，1236 年，各路、府、州、县遍置达鲁花赤，位在地方长官之上。通过上述三项措施，蒙古统治者向着实现对中原汉地的直接统治跨进了一大步。各地世侯的权力并没有削除（这要到忽必烈罢世侯、行迁转后才实现），但已受到限制，他们的行省、都元帅、节度使等五花八门的职名先后罢去，改为路、府总管及州、县“军民长官”、“次官”的统一官称。

失吉忽秃忽主管中原汉地大约到 1239 年。1241 年，窝阔台改命牙老瓦赤主汉民公事，为中州断事官（燕京行省长官）。