第五节地方官制

一、顺天府

清定都北京后，以北京为顺天府，设府尹 1 人，掌京畿地方之事。自雍

正元年（公元 1723 年）以后，特派大臣 1 人兼管府尹事，从六部尚书、侍郎

内选任。自乾隆八年（公元 1743 年）以后，顺天府所属共 24 州县，设西路、东路、南路、北路四厅，分管各州县事。四厅所领州县如下：

西路厅：领琢州及大兴、宛平、良乡、房山 4 县。

东路厅：领通州、蓟州及三河、武清、宝坻、宁河、香河 5 县。

南路厅：领霸州及保定、文安、大城、固安、永清、东安 6 县。

北路厅：领昌平州及顺义、怀柔、密云、平谷 4 县。

康熙二十六年（公元 1687 年）于四路厅设同知 1 人，分管所领各州县。

初设时专掌捕盗，乾隆十九年（公元 1754 年）以后，兼管各州县钱粮。二十

四年（公元 1759 年）以后，刑名案件也由各厅同知审转，并定四路厅的关防为“刑钱捕盗同知”。西路同知并管稽水利，其关防加“水利”二字。四厅各设典吏若干人（少者 2 人，多至 14 人）协助同知办事。

顺天府职官在兼管大臣与府尹之下，设有府丞、治中、通判、经历、照磨、司狱各 1 人，府学教授及训导各 2 人，吏员 61 人，分掌所属事务。以上

各官，除府学教授、训导有满员 2 人外，其余都是汉人。

府丞自有办事衙门，管理学校、考试之事；治中办理钱粮，户籍、田土等事；通判办理词讼、礼仪及杂项事；经历、照磨、司狱的办事机构为经历司、照磨所及司狱司。经历司掌收发文移，照磨所掌核对文书及乡试缮册弥封之事，并兼管贡院（顺天府乡、会试考场）校舍什物，司狱司掌刑部所送流徒人犯收押与发遣事务。以上三机构均有吏员协助办事。府学教授、训导分掌教习顺天府文、武学生。府学并兼保管书籍与文庙祭器、乐器。有继承、攒典各 2 人，协助办事。

顺天府所属各州县，除直属两京县外，其他各州县地方事务，均要分别汇报顺天府及直隶总督查核。

二、奉天府

清初，盛京地方设辽阳府，顺治十四年（公元 1657 年）改为奉天府，设

府尹 1 人，掌盛京地方之事。乾隆二十七年（公元 1762 年）规定，由盛京将

军节制。乾隆三十年（公元 1765 年），改派盛京六部侍郎 1 人兼管。光绪二

年（公元 1876 年）又改由盛京将军兼管，府尹加二品衔，以右副都御史行巡

抚事。据《光绪会典》卷 74 所载，奉天府所属仅有二府、四厅、五州、十四县。至光绪间增至五府，四厅、六州、二十六县。

五府：锦州府、昌图府、新民府、海龙府、兆南府。四厅：凤凰直隶厅、兴京厅、金州厅、营口厅。

六州、辽阳州、复州、宁远州、义州、岫岩州、辽原州。

二十六县：承德县、兴仁县、海城县、盖平县、开原县、铁岭县、镇安县、彰武县、东平县、西丰县、西安县、柳河县、锦县、绥中县、广宁县、怀德县、奉化县、康平县、安东县、宽甸县、通化县、临江县、怀仁县、缉安县、靖安县、开通县。

奉天府的官僚机构略同于顺天府。三、总督衙门

清沿明制，划全国为若干大区，每区设总督 1 人，正二品（若加尚书衔者为从一品），《清史稿·职官三》说：“总督，掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”。其属下凡文职道府以下，武职副将以下均由总督奏请升调免黜。全国共设总督 8 人，据《清史稿·职官三》所载为：直隶总督

（辖今河北省及内蒙古一部分地方）；两江总督（辖今江苏、安徽、江西 3

省）；陕甘总督（辖今陕西、甘肃、新疆 3 省）；闽浙总督（辖今福建、台

湾、浙江 3 省）；湖广总督（辖今湖南、湖北两省。光绪二十六年改名湖南湖北总督）；四川总督（辖今四川）；两广总督（辖今广东、广西及海南岛等地）；云贵总督（辖今云南、贵州 2 省）。奉天、吉林、黑龙江 3 省，初

各设将军管辖。光绪三十三年（公元 1907 年）都建为行省，改盛京将军为东三省总督，并兼管三省将军事务。

各省总督依例均有兼衔，雍正元年（公元 1723 年）规定，除授为尚书例兼都察院右都御史外，其余各省总督，俱为兵部右侍郎兼都察院右副都御史。所以，总督又兼有监察地方之权。

各总督除节制所管省区内提督，总兵辖军外，又各有直属军队，名为“督标”。一般有中、左、右 3 营，也有中、左、右、前、后 5 营的。有的省还设“城守营”。闽浙更特设水师营和海防营。各省督校兵额各不相同，两江虽仅是 3 营（中、左营及江宁城守营），而兵额最多，有四千余人。最少是

陕甘、两湖，仅一千余人，其他则有两千多、三千多不等。各督标营均设有副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总等官。

四、巡抚衙门

清于各省设巡抚，从二品，为一省之行政长官，例兼都察院右副都御史，兵部侍郎衔。掌考察全省地方官员。本省关税、漕政等也总归巡抚掌管。若有用兵，则督理粮饷。每年乡试，例由巡抚督试，武科则由巡抚主考。各省巡抚也如总督，都自有直属军营，名为“抚标”。巡抚又多兼提督衔，节制本省各镇总兵。其职权稍次于总督，无总督之省，则更是独当一面，所以巡抚与总督同是地方大员。

各省巡抚兼提督衔的，在清初则是个别，以后逐渐增多，到光绪年间，所有巡抚均兼提督衔，并都加兼理粮饷衔。巡抚直属之“抚标”，一般有左右 2 营（有几省设有城守营或捕盗营的），最多为 4 营，其兵额以新疆为最多，达六千余人，湖南最少，仅七百余人。一般为一千至二千多人不等。各抚标最高武职官为参将，以下有游击、都司等，与督标同。

各省巡抚衙门内部组织，仅有书吏人员，且以陕西、贵州两省最多，各有 40 人，其次是新疆，36 人，一般省份，则在 20 人左右。至光绪三十三年

（公元 1907 年），安徽巡抚冯煦奏设辅助各员，佐理文牍，分科办事，设有秘书、助理秘书、参事等职，并设会议厅。此后，各省也照章增设。

在清代前期，总督、巡抚所辖省区还未十分确定，中期以后，才确定设八督十二抚。总督、巡抚的职权也随着时代而有不同。前期督权远过抚权。总督兼辖区域有包括 3 省的，例如两江总督按例辖江苏、安徽、江西 3 省。而后期安徽、江西两省巡抚即不再听从总督指挥。至于衙门设在同一城里的总督、巡抚（如两广总督与广东巡抚同驻广州），经常发生摩擦并相互牵制。为解决这个矛盾，只好把与总督同城之巡抚衙门裁撤，以总督兼巡抚职。此外，总督之衔称也与明代有异同，例如直隶本来不是省区名，而以直隶总督为各省总督的领袖，又如四川总督皆兼巡抚事，为有督无抚之省区。至于总督、巡抚带兵部、都察院衔，似乎是唐代观察使带台省官的遗制，而其实又有不同，唐代的观察使是差遣，而清代的总督、巡抚已变为实官，带部院衔是藉以表示为朝廷特派之部院大臣，非此即不能兼辖文武，行使纠察权，使地方官吏一律听其命令。

五、布政使司与按察使司

布政使司的布政使，一般称“藩司”，又称“方伯”。清代的布政使品级与巡抚同，是从二品官。掌一省之行政和财赋之出纳。国家政令由他向府州县宣布，故又称“承宣布政使司”。每十年将全省户籍、税役、民数、田数，汇报于户部。各项重要政务，报于督抚议行。清初，于每省设左右布政使各 1 人。顺治十八年（公元 1661 年），分江南布政使司为江苏、安徽各 2

人。康熙二年（公元 1663 年），分陕西布政使司为陕西、甘肃各 2 人。三年

又分湖广布政使司为湖北、湖南各 2 人。六年（公元 1667 年），去左右系衔，

每省只设布政使 1 人。光绪十年（公元 1884 年）新疆建为行省，增设甘肃、

新疆布政使 1 人，驻乌鲁木齐。光绪十三年（公元 1887 年），台湾建行省，

又增置福建台湾布政使 1 人，驻台北①。光绪二十一年（公元 1895 年），台湾被日本侵占，布政使与巡抚同时被裁撤。

① 见《清史稿·职官三》。

布政使司衙门内部机构，一般有经历司、照磨所及理问所。经历司有经历 1 人（正六品），都事 1 人（从七品），掌收发文书。照磨所有照磨 1 人

（从八品），掌照刷案卷（检察文书效率）。理问所有理问 1 人（从六品），

掌勘核刑名案件。另有库大使 1 人（正八品），掌库藏之出纳。个别省还设

有仓大使 1 人（从九品），掌稽查粮仓。

按察使司的按察使，一般称“臬司”，是司法机构。按察使为正三品官，权位次于布政使。其办事机构名称为“提刑按察使司”，通称“按察司衙门”。

《清史稿·职官三》说：“按察使掌振扬风纪，澄清吏治。所至录囚徒，勘辞状，大者会藩司议，以听于部、院。兼领阖省驿传。三年大比充监试官，大计（按：指考察京外官员）充考察官，秋审充主稿官”。按察使与布政使合称为“两司”。全国共设按察使 18 人，即直隶、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州等 18 省每省 1 人。各省按察使内部机构，一般有经历司经历 1

人（正七品），知事 1 人（正八品），照磨所照磨 1 人（正九品），司狱司

司狱 1 人（从九品）。知事掌勘察刑名。司狱掌检察系囚。经历、照磨所司与藩台同。

藩、臬两司是宋代转运使及提刑的残余痕迹，被认为是一省的正式长官，而督、抚毕竟是特派员，所以明制藩臬是要定期朝觐的。清康熙中废去此制，藩、臬不再有直达皇帝之权（特殊情况例外）。乾隆以后，督、抚成为固定的封疆大吏，变为正式的长官，而藩、臬便失去行政上的独立性，降为督、抚之属员了。督、抚虽无权撤销藩、臬的职务，但可以在年终密考摺内出具考语，朝廷总是根据考语加以处分的。不过，作督、抚的也知道，今日的藩、臬就是未来的督、抚，故除非不得已外，也不肯轻易举劾。

六、道员衙门

道员本是藩、臬两司的佐贰，明代的道员分属于两司，各有本身的官名。所谓某某道，是沿自元代的行政区域名称的，清初，设布政使左右参政、参议，驻守在一定地方，称为“守道”，每省无定员。又设按察使副使、佥事，分巡某一带地方，称为“巡道”。清乾隆十八年（公元 1753 年），将原来的参政、参议、副使、佥事名称取销，守、巡两道一律称为“道员”，定为正四品。道员本是临时性的差使，从此以后就变为实官了。司、道本来平行，但由于后来道员脱离了司的关系，就直接成为司与府厅中间的一级。州县的文书先申府，府申道，道送司，司再呈督、抚。实际上道不能算正式行政区域，而且道员不一定都管地方行政。

清朝在全国设守道 20 人，巡道 72 人，另设专掌关税者 1 人（津海关道）。

守道除有数省不设外，每省少者 1 人，多者 3 人。巡道除黑龙江不设外，各

省一般是 3—4 人，最多有 6 人，但也仅有 1 人的。其他如专管漕粮、盐法、河道等专职道员不在此内。

自乾隆规定道员的品秩并成为实官之后，守、巡各道多加兵备衔，节制所辖境内都司、守备、千总、把总等武职，从此之后，职权益重，常与布、按两司相提并论，因为都是为督抚传布政令的大员。

道员衙门内部人员，据《光绪会典事例·书吏事例》所载，有典吏若干人（多则 19 人，少仅 1—2 人），协助道员办事。有些道还设有库大使、仓大使，个别道还设攒典。

七、知府衙门

府在唐、宋只限于在少数地区设立，而清代在全国普遍设府。府实际就等于唐、宋的州了。其地位较唐、宋为低。府的长官为知府，初为正四品，乾隆十八年（公元 1753 年）改为从四品，《清史稿·职官三》说：“知府掌总领属县，宣布条教，兴利除害，決讼检奸。三岁察属吏贤否，职事修废，刺举上达，地方要政白督、抚，允逎行。”据《光绪会典》卷 4 记载，全国

共设知府 188 人，其中直隶、山东、湖北各 10 人，山西、河南、湖南、福建、

广东各 9 人，江苏、安徽、甘肃各 8 人，浙江、广西各 11 人，奉天、吉林、

新疆各 2 人，四川、贵州各 12 人，其余则台湾 3 人（光绪二十一年裁撤），

陕西 7 人，江西 13 人，云南 14 人。在光绪、宣统间，有些新省份，或少数

民族地区改土归流，又增设不少。据《清史稿·职官三》载，知府有 250 人。知府的佐贰有同知（正五品）、通判（正六品），《清史稿·职官三》

说：“同知，通判，分掌粮盐督捕，江海防务，河工水利，清军理事，抚绥民夷诸要职”。一般的府设同知、通判各 1—2 人，视事务繁简设置，无定员。知府衙门所属机构有经历司、照磨所、司狱司等单位。经历司有经历（正八品）、知事（正九品）各 1 人，照磨所有照磨（从九品）1 人，司狱司有司狱（从九品）1 人，分掌府属各事。此外，各府还设有儒学，置教授 1 人，掌教本府生员学习事务。少数府还分别设有库大使、仓大使、宣课司大使、税课司大使、检校等官。知府衙门之属官，也视事务繁简而置，无定员。

八、直隶厅与散厅

厅本来并不是固定的行政单位，因初期府同知、通判常派出分防，专管某些事务，其派出之办事处名之为“厅”，以后就逐渐形成为固定的行政单位。此外，在少数民族聚居地区，不宜设州置县，也设厅，派同知、通判为其长官。一般的厅多属知府统辖，也有直属布政司管辖的，称为直隶厅。直隶厅与府、直隶州为同级单位，一般散厅则与州同级。清在全国设有直隶厅41 个。各厅长官除甘肃的一个厅为通判（正六品），其余都是同知（正五品）。

全国共有一般散厅 78 个，其长官有同知 48 人，通判 30 人。

各厅的属官有经历、知事、照磨、库大使、司狱等，所掌略同于府属各官。以上各官不是每厅均有设置，经历在 7 个省中设 18 个厅，每厅 1 人，共

18 人。知事仅在湖南、云南两省设 7 个厅，每厅 1 人，共 7 人。照磨有十五

省设 35 个厅，每厅 1 人，共 35 人。库大使仅山西绥远城厅设置 1 人，其余

不设。司狱仅在七省设 13 个厅，每厅 1 人，共 13 人。此外，各厅还设有儒

学，分别置教授、学正、教谕、训导等，每厅仅设 1 人，掌厅属儒学事务①。九、直隶州与散州

州是府属的地方行政单位，有的是因地而特设的；有的是重要的县改设的。统称散州，其规制与县相同。还有一种州，是直属于布政使司的，称为直隶州，都有属县，其规制与府同，直隶州与散州的长官都称为知州。直隶州知州，正五品；散州知州，从五品。《清史稿·职官三》说：“知州掌一州治理”。直隶州还管辖所属各县。

直隶州与散州的佐贰官有州同（从六品）、州判（从七品）。《清史稿·职官三》说：“州同、州判，分掌粮务、水利、防海、管河诸职”。全国总计有：直隶州州同 20 人，州判 35 人；散州州同 32 人，州判 35 人；一般的州

或设州同 1 人，有的仅设州判 1 人；只有个别的州，州同、州判同时各设 1

① 见《光绪会典》卷 6。

人，也有很多州，州同、州判均不设。此外，直隶州、散州还有属官，称吏目，《清史稿·职官三》说：“吏目掌司奸盗、察狱囚、典簿录”。每州设1 人，也有个别州设 2 人，全国总数为 221 人。直隶州与散州各有儒学，各

设学正 1 人（或增设训导 1 人），掌本州所属儒学事务。

直隶州与散州所属吏员尚有巡检、驿丞、闸官、税课司大使等。州属巡检掌缉捕盗贼，在紧要关隘设巡检所，各省少者 1—2 人，多者 10 多人，全

国共有 123 人。驿丞掌邮递与迎送官员事务，仅有 6 个省设州属驿丞，共 8 人。闸官掌水闸启闭事务。税课司大使掌商税之事。直隶州、散州还各设典吏若干人，协助知州办事，最少 4 人，一般在 10 人以上，最多有 20 人的，这些人分吏、户、礼、兵、刑、工六房办事。

十、知县衙门

县是地方行政最基层组织，其长官称知县，正七品。《清史稿·职官三》说：“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神、靡所不综。”清代划全国县 1，369 个。（《清史稿·职官三》仅载 1，358 个，台湾省 11 个县未计在内），清末光绪、宣统间又增置了 55 个。

县的佐贰官有县丞 1 人（正八品），主簿无定员（正九品），典史 1 人

（未入流）。《清史稿·职官三》说：“县丞、主簿、分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职。典史掌稽检狱囚”。事繁之县，县丞、主簿设置周全，事简之县，则不全设。全国共设县丞 345 人，主簿 55 人（乾隆间全国有县丞 414

人，主簿 98 人），若不设县丞、主簿之县，则由典史兼领其事。

县的属官还有巡检、驿丞、闸宫、课税大使、河泊所大使等。其职掌与州属官同。

此外，各县均设有儒学，一般都有教谕 1 人，训导 1 人，掌本县生员学习事务。

各县还设典吏若干人，协助知县办事。每县少者 5—6 人，最多的有 18

人，一般都是 12—14 人。县丞、主簿以及典史、巡检、儒学等。亦各设攒典

1 人，协助办事。各省的县衙门，一般都分吏、户、礼、兵、刑、工六房办事。

清代的州、县制度极不健全，因而造成了地方吏治的特别腐败。州县官无用人权，执行州县政务的全靠吏役。官署既无足够的办公费用，俸禄又极其微簿，吏役几乎等于没有工资。这样，非法营私便成为公开的行为。上司及过路官员的供应索贿，各种临时任务的摊派，更使得州县官几乎成为专门伺应上司的官员。

不但州县官，就是知府也无权自辟属员，他据于州县之上，既不能直接执行职务，又须奉承督抚司道的颜色，实际上就是尸位素餐。但知府比州县官的升迁略为容易些，一作州县官，差不多就是终身沦为下僚，而知府（特别是在省城的知府），则常有升道员的希望。

府、州、县的官缺好坏差别很大，所以督、抚和布政、按察两司就得费尽心机，加以“酌委”。苦缺没有人肯任，就必须预先许以调剂。肥缺则是人所必争，又必须平沾利益。虽然府、州、县官基本上是由吏部铨选的，但也有由外补的，即使吏部铨选的，督、抚也有权加以调动。加上分发候补的人越来越多，都只要求署缺，而并不希望补缺，补缺之权在部，而署缺则督、抚有极大的自由。此外，督、抚对于属员非但可以随时参劾，还可以用人地

不宜为由予以调动（清代定制：本省人不能做本省官，即使不同省而离原籍在五百里内，也必须回避。又直系亲属在同一省做官的，低职要回避高职）。也可以用留省察看的名义不许其到任。州县官若不合督、抚意者，凡是科甲出身，则以文理尚优为由，把他改任教职，所以地方官吏对于督、抚只好百般巴结，这几乎成为有清一代地方吏治的恶劣风气。

十一、武官衙门