五城都察院

五城都察院是稽察京师地方治安的机构。清代把京城分为中、东、西、南、北五城。都察院分派御史巡城，并设有巡城御史的公署，称为“五城察院”，或称“五城”。各城都设有兵马司，每司又分为二坊。由五城御史督率管理。负责审理诉讼、缉捕盗贼等事。顺治元年（公元 1644 年），设兵马

司指挥 1 人（正六品），副指挥 2 人（正七品），吏目 1 人（未入流）。顺

治三年（公元 1646 年），为防止各地来京官员“钻营嘱托”，“交通贿赂”，

定“由五城御史督令司、坊官员时加访缉”①。十年（公元 1653 年）更定： “五城御史各率所属，办理地方之事，厘剔奸弊，整顿风俗”②。其具体职掌

① 《光绪会典事例》卷 1031。

② 同上。

是：稽察京师十坊之境。十坊分隶情况是“中城分中西、中东二坊；东城分朝阳、崇南二坊；西城分关外、宣南二坊；南城分东南、东坊；北城分灵中、日南二坊。每城由副指挥、吏目分掌二坊。凡人命案件，由五城指挥相验。盗窃案件，由副指挥、吏目察看现场和审解。其余词讼案件，由指挥报巡城御史审断。杖罪以下案件，自行完结，徒罪以上，送刑部定案。

五城察院还“掌赈恤之政令”。五城共设有 6 个栖流所，10 个粥厂，10 个粜米厂，1 个普济堂，1 个育婴堂等，作为赈恤流民的机构。康熙二十年（公元 1681 年）于五城地方设厂 15 处，由佥都御史督同五城御史给满、汉军民人等发帑金，并令太医院医官施药。二十一年改为东、西、南、北四厂。至四十年（公元 1701 年），每年均遵例赈民。雍正七年（公元 1729 年）设五

城铺司巡检各 1 人，管理街巷栅栏的启闭。乾隆元年（公元 1736 年）裁五城铺司巡检，由五城察院及步军统领酌派兵役专司街巷栅栏之启闭。

顺治十六年（公元 1659 年），五城各设公所，于每月朔望吉日，由御史、司坊官组织乡约（即地方官选择的耆老），宣讲皇帝诰诫官民的诏令（顺治颁布的“六谕民”、康熙颁布的上谕十六条、雍正的“圣谕广训”十六条）， 其目的是使民“共知向善”，“以敦风化”。实际上是要人民做驯服的工具。

六、掌工程事务的机构——工部

清沿明制，于天聪五年（公元 1631 年）设立工部。初设时以贝勒阿巴泰

管部务，以下设满承政 2 人，蒙、汉承政各 1 人，管理全国工程事务。顺治

元年（公元 1644 年），停贝勒总理部务，改设满、汉尚书，无定员，满、汉

左右侍郎各 1 人。顺治五年（公元 1648 年），定满、汉尚书各 1 人。乾隆十

年（公元 1745 年）以大学士兼理部务。自顺治至光绪初年，工部各官名额屡有增减。据《光绪会典事例》卷 20 所载，其尚书满、汉各 1 人（均从一品）。左右侍郎满、汉各 1 人（均正二品）。郎中满 18 人，蒙 1 人，汉 5 人。员外

郎宗室 1 人，满 19 人，蒙 1 人，汉 4 人。堂主事满 3 人，汉军 1 人。主事宗

室 1 人，满 11 人，蒙 1 人，汉 8 人。司库 4 人，司匠 2 人，库使 31 人（以

上三职均为满员）。笔帖式宗室 1 人，满 85 人，蒙 2 人，汉军 10 人。缮本

笔帖式 10 人（满员）。经承 78 人。总数共 317 人。此外尚有额外郎中、员外郎、主事及七品小京官若干人。

工部的职掌据《光绪会典》卷 58 所载是：

掌天下造作之政令，与其经费，以赞上奠万民。凡土木兴建之制，器物利用之式，渠堰疏障之法，陵寝供亿之典，百司以达于部，尚书、侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行，以饬邦事。

可见工部是主管全国的土木、水利、机械器物制造工程等事务。凡较大的工程如工价超过 50 两，料价超过 200 两的，要奏报皇帝御批。工料银在一千两以上者，要请皇帝另简大臣督修。各项工程所用经费，分“定款”、“筹款”、“借款”、“摊款”四种。定款是指定动用的某种款项；筹款是动拨其他款项交商生息筹备应用的款项；借款是酌借某种款项，竣工后分期归还； 摊款是民修工程，先由官垫经费，竣工后摊征归还。

工部内部机构可分为两部分，一部分是办理部务的四个清吏司；另一部分是处理本部机关行政事务的机构。

四个清吏司的职官职掌如下：

（一）营缮清吏司：设郎中 6 人（满 4 人，蒙、汉各 1 人），员外郎 5

人（满 4 人，汉 1 人），主事 5 人（满 2 人，蒙 1 人，汉 2 人），笔帖式若

干人，经承 11 人。营缮司下分设都吏、营造、柜、砖木、杂、夫匠六科和案房、算房、火房等单位，分掌本司事务。本司具体负责估修、核销都城、宫苑、坛庙、衙署、府第、仓库、营房、京城八旗衙署，顺天贡院、刑部监狱等工程隶属机构有琉璃窑、皇木厂、木仓等。

（二）虞衡清吏司：设郎中 5 人（满 4 人，汉 1 人）、员外郎 6 人（宗

室 1 人，满 3 人，蒙、汉各 1 人）、主事 4 人（满 3 人、汉 1 人）、笔帖式

若干人，经承 14 人。司下设都吏、军器、窑冶、柜、杂五科和军器案房、军器算房、窑冶案房、窑冶算房、火房等单位，分掌本司事务。虞衡司掌制造、收发各种官用器物、核销各地军费、军需、军火开支，主管全国度量衡制及熔炼铸钱，采办铜、铅、硝磺等事。该司在名义上还主管山泽采捕（主要是东珠采集），但此事实际上是由内务府主管。隶属虞衡司的机构有：司库（负责收发毡、革、驼、椿、橛等）、军需库（负责收发旗纛、帐房）、硝磺库

（负责收发硝磺）、铅子库（负责收发大小枪炮、铅子）、炮子库（负责收储废铁炮子）、官车处（负责管理官车以备工程运送料物）、措薪厂（负责收发苇席、竿、绳）。

（三）都水清吏司：设郎中 6 人（满 5 人，汉 1 人）、员外郎 6 人（满

1. 人、汉 1 人）、主事 6 人（满 4 人，汉 2 人）。笔帖式若干人，经承 9

   人。司下设都吏、河防、桥道、织造、柜、杂六科和算房、火房，分掌本司事务。都水司掌稽核、估销河道、海塘、江防、沟渠、水利、桥梁、道路工程经费； 各省修造战船、渡船及其他各种船只并核销河防官兵俸饷；修制祭器、乐器； 征收船、货税及一部分木税。隶属机构有皇差销算处（负责核销皇帝出巡时各地所用维修桥梁、道路等费用）；冰窑（负责收发藏冰）；彩绸库（负责收发制帛、诰轴、彩绸、驾衣、宝砂、棕丝、藤竹）。

（四）屯田清吏司：设郎中 5 人（满 4 人，汉 1 人），员外郎 6 人（满

5 人、汉 1 人）、主事 5 人（宗室 1 人，满、汉各 2 人）、笔帖式若干人，

经承 8 人。司下设都吏、准支、柜、杂、匠五科和案房、算房、火房，分办本司事务。屯田司掌陵寝修缮及核销经费、支领物料；主管四司工匠定额及钱粮等事；管理各地开采煤窑及供应官用薪炭。

工部内管理行政事务的机构有：

清档房：负责收藏档案、并主管工部满洲官员之升补差委之事。汉档房：负责缮写满、汉题本及黄册事务。

黄档房：负责考核岁支款项与工需物料，各项工程所用经费及由内务府取用库储料物，随时记载，到冬至之月，会同内务府奏请钦派大臣查奏。

司务厅：负责签收外省各衙门文书，呈工部堂官阅后，编号登记，分发各司办理。此外，还负责工部各司处吏员工役之任用管理。

督催所：按期限督催工部四司所办之事，逐月将办过的文件送都察院工科、陕西道注销。

当月处：负责管理工部印信，并接收在京各衙门文书、分发各司办理。饭银处：负责收支工部司员饭食银两。

光绪三十二年（公元 1906 年），清政府在“筹备立宪”，改革官制时， 将工部并入商部而改为农工商部。三十三年十二月，又决定：由农工商部接收工部原管之河工、水利、海塘、江防、沟渠、船政、矿物、陶冶、度量权衡等事务；由民政部接管各项土木工程事务；由陆军部接管军器、战船、军需等事务；由内务府、礼部分别接管有关内、外典礼及制办各种器物的事务；

由度支接管全部工关税收事务①。至此，工部便撤销了。七、掌理少数民族及外交事务的机关——理藩院

崇德元年（公元 1636 年），皇太极创立了主管少数民族事务的专门机构

——“蒙古衙门”。崇德三年六月，改蒙古衙门为理藩院。《光绪会典事例》卷 20 记载，康熙曾追述当年设理藩院的用意说：“太宗文皇帝时，蒙古部落尽来归附，设立理藩院，专管外藩事务”。可见皇太极改“蒙古衙门”为理藩院，主要还是管理蒙族事务。随着清王朝统治范围的扩大，理藩院成为统管内、外蒙古、察哈尔、青海、西藏、新疆以及西南地区土司各少数民族事务的机关。同时还兼办部分与外国通商及外事交接事务。

理藩院的职官，初设承政 1 人，左右参政各 1 人，副理事官 8 人，启心

郎 1 人。顺治元年（公元 1644 年）改承政为尚书，参政为侍郎，副理事官为员外郎，并增加了员外郎和启心郎的名额，添设了堂主事、司务、副使、笔帖式等官。顺治十六年（公元 1659 年），理藩院尚书、侍郎兼任礼部官衔， 定为“礼部尚书衔掌理藩院事”，“礼部侍郎衔协理理藩院事”。十八年， 清世祖认为理藩院管外藩事务，责任重大，附属于礼部不合适，便下谕此后理藩院不必兼礼部头衔，于是又改称理藩院尚书、理藩院侍郎。并规定理藩院“官制体统”与六部相同。理藩院尚书可参预议政之事。

理藩院共有旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六司，以及满档房、汉档房、蒙古房、司务厅、当月处、督催所、银库、饭银处、俸档房等机构。职官有：尚书 1 人（满员，从一品），左、右侍郎各 1 人（满员，从二品）， 额外蒙古侍郎 1 人，以蒙古贝勒、贝子之贤能者任之（二品）。郎中 12 人（宗室 1 人、满 3 人、蒙 8 人，均正五品），员外郎 36 人（宗室 1 人，满 10 人、

蒙 25 人，从五品），堂主事 6 人（满 2 人、蒙 3 人，汉 1 人），校正汉文官

汉 2 人，司务 2 人（满、蒙各 1 人），各司主事 10 人（满 2 人，蒙 8 人），

银库司官、司库、司使 5 人（均为满员），笔帖式 95 人（满 34 人，蒙 55

人，汉 6 人）。共设官 172 人。此外还额设吏役 147 人。理藩院总的职掌如下：

第一、掌蒙、回诸藩部王公、土司等官员的封袭、年班、进贡、随围、宴赏、给俸等事，并派遣该院司员、笔帖式等到少数民族聚居地区管事，定期更换；

第二、办理满、蒙联姻事务。凡遇皇帝下嫁公主等事，由宗人府会同理藩院办理；

第三、管理喇叭事务，保护黄教（黄教为佛教的一派，是明永乐年间唐古特僧人宗喀巴所创）；

第四、管理蒙古各旗会盟、划界、驿道及商业贸易事；

第五、修订惩治少数民族的法律，参加审理刑名案件。理藩院驻各处司员，参加对该地区民族案件的判决。凡判遣罪以上者，均报理藩院会同刑部或三法司审定执行。

第六、掌管部分外交、通商事务。咸丰年间，成立总理各国事务衙门， 理藩院则不再担负外事工作。

理藩院六个清吏司的官员配置和职掌如下：

（一）旗籍清吏司：设郎中 3 人（满 1 人、蒙 2 人）、员外郎 4 人（宗

① 见《大清光绪新法令》，第 3 册。

室 1 人，满 1 人，蒙 2 人），主事满 1 人，笔帖式 15 人（满 5 人，蒙 10 人）， 经承 2 人，帖写书吏 2 人。掌管“内扎萨克”（即内蒙古所属，包括 24 个部落，49 个旗）划定疆界、封爵、会盟、驿递、军旅等事，以及归化城土默特部和达呼尔三旗任免引见事。

（二）王会清吏司：设郎中 3 人（满 1 人、蒙 2 人）、员外郎 5 人（满

2 人，蒙 3 人），主事蒙 3 人，笔帖式 11 人（满 3 人，蒙 8 人），经承 2 人，

帖写书吏 1 人。掌颁发内扎萨克王公等的俸禄，办理朝贡、赏赐等事宜。

（三）典属清吏司：设郎中 2 人（满、蒙各 1 人），员外郎 8 人（满 2

人，蒙 6 人），主事 2 人（满、蒙各 1 人）。笔帖式 10 人（满 4 人，蒙 6

人），经承 1 人，帖写书吏 2 人。分掌“外扎萨克”（包括外蒙古、青海蒙古、西套蒙古和新疆金山、天山之间各部，都属外扎萨克）划定边界、封爵会盟、军旅、驿递。管理蒙藏各地喇嘛之事以及察哈尔等处各族牧民，管理少数民族地区贸易及俄商来恰克图贸易等事。

（四）柔远清吏司：设郎中宗室 1 人，员外郎 7 人（满 2 人，蒙 5 人），

主事蒙 1 人，笔帖式 11 人（满 2 人，蒙 9 人）、经承 1 人。分掌外扎萨克及喇嘛俸禄、朝贡之事。

（五）徕远清吏司：设郎中蒙 1 人，员外郎 5 人（满 1 人，蒙 4 人），

主事蒙 2 人，笔帖式 8 人（满 3 人，蒙 5 人）、经承 2 人。据《光绪会典事

例》卷 20 载，乾隆二十六年（公元 1761 年）诏谕：“理藩院五司内派出一司，专司回部事务，其酌拟司名，及应设官员数目，承办事宜，详悉定议具奏。”其后遵旨议定，并旗籍、柔远为一司，增设徕远司。分掌回部扎萨克及四川土司之政令，并掌回城卡伦外各部落的朝贡、给衔等事务。

（六）理刑清吏司：设郎中蒙 2 人，员外郎 6 人（满 2 人、蒙 4 人），

主事蒙 1 人，笔帖式 7 人（满 2 人，蒙 5 人），经承 1 人。分掌外藩各部的刑罚事件。

此外，理藩院尚有附属的内馆、外馆、俄罗斯馆及蒙古官学、唐古特学、托忒（t8 音特）学等单位。

理藩院掌管的部分外交事务，到咸丰十年（公元 1860 年）以后，划归总

理衙门管理。到光绪三十二年（公元 1906 年），改革官制，理藩院改为理藩部。