第六节 清末国家机关的改革

自鸦片战争以后，由于政治上的腐败，加上内忧外患接踵而至，使得清统治者慌了手足。当时有一部分官僚畏惧洋人，认识到清政治的腐败，军备落后，企图寻求资本主义的治世方法，以巩固其封建统治，因而便有意识地提倡“新政”，这就是所谓“洋务运动”。洋务运动和以后改良主义的戊戌变法虽均遭失败，但对清末的历史发展却有一定作用。到了光绪庚子以后， 随着政治改革的同时，也进行了一系列官制的改革，以适应新形势的要求。

一、总理衙门的设立

总理衙门为“总理各国事务衙门”之简称，又有称为“总署”或“译署” 的。咸丰十年（公元 1860 年），第二次鸦片战争结束后，恭亲王奕等在与侵略者签订了投降的《北京条约》以后，便于当年十二月上书请设立总理各国事务衙门。咸丰在当月就下谕准予设立。原谕是：“京师设立总理各国通商事务衙门，着即派恭亲王奕、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理，并着礼部颁给‘钦命总理各国通商事务’关防。”①此后就在“抚夷局”的基础上成立了总理各国事务衙门。这个洋务衙门，不仅是办理与洋人交涉通商事务， 而且凡有关洋务的铁路、电报、关税、学校各方面事务，均归其掌理。所以这个衙门几乎成为“洋务内阁”了。清政府的内阁久成虚设，其实权在军机处，到了成立总理衙门之后，军机处也只管对内事件，对外事宜尽归总理衙门了。

总理衙门的职官，仿照军机处的体系，有大臣和章京。大臣有三种：（一）总理各国事务亲王、郡王、贝勒，由皇帝特简，无定员；（二）总理大臣， 以军机大臣兼任，也由皇帝特简，无定员；（三）大臣上行走，由内阁、各部院满、汉堂官内特简，无定员。这三种大臣，初仅 3 人，以后最多增加到

12 人。总理大臣的职掌，据《光绪会典》卷 99 所载是：“掌各国盟约，昭布朝廷德信，凡水陆出入之赋，舟车互市之制，书币聘飨之宜，中外疆域之限，文译传达之事，民教交涉之端，王大臣率属定议，大事上之，小事则行”。这就是说掌管与各国订约、并遵约办事，凡通商贸易，关税、交聘、定界、海防、传教、文书往来等事，都由大臣直接协办，只有重大事项才奏报皇帝

① 《夷务始末》卷 72。

裁决。

担任总理衙门的具体工作是章京。章京有四种：（一）、总办章京（满、汉各 2 人），职掌是：1.综理文书、收支、庶务；2.起草章奏；3.随王大臣办理交涉，担任记录；4.筹办有关外交宴会；5.稽核各种经费。（二）、帮办章京（满、汉各 1 人），协助总办章京办理各项事务。（三）、章京（满、

汉各 10 人），轮流值宿。（四）、额外章京（满、汉各 8 人），职与章京同。章京又称司员。总理衙门的司员，不是每天到署办公，而是每二日为一

班，轮流办事，也就是说每人每月只上班 15 天，其余 15 天在家休息。因当时衙门司员人多，又“必得人人办事，方无迟误”，所以才作这样规定。

总理衙门的办事机构分为英、法、俄、美及海防五股；办理行政事务， 则有司务厅和清档房。与总理衙门有关的机构还有同文馆（学习外国文化、科学的学校）和总税务司（掌各海关征收课税及综理全国关税行政等事务）。

二、添设督办政务处

督办政务处设于光绪二十七年（公元 1901 年）三月，为总办改革政治的特设机关。《光绪东华录》载光绪原谕说：“上年十二月初十，因变通政治， 力图自强，通饬京、外各大臣，各抒所见，剀切敷陈，以待甄择⋯⋯此举事体重大，条件繁多，在体察时势、抉择精当，分别可行不可行，并考察其行之力不力，非有统汇之区，不足以专责成，而挈纲领，着设立督办政务处， 派庆亲王奕、大学士李鸿章、荣禄、昆冈、王文韶、户部尚书鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞亦着遥为参预。该王大臣等，于一切因革事宜， 务当和衷商榷、悉心详议，次第奏闻⋯⋯其政务处提调各官，该王大臣等务择心术纯正，通达时务之员，奏请简派，勿稍率忽”。光绪三十二年（公元1906 年），在改组内阁的同时，也把督办政务处改名为会议政务处，以各部尚书为内阁政务大臣。

督办政务处的属员有提调、帮提调、总办、帮总办各 2 人，章京 8 人，

委员 2 人。这些官员初期皆以军机处章京及各部司员兼充。后来都改由内阁、

翰林院官兼任，员额也有所增减。宣统三年（公元 1911 年）改设责任内阁， 以军机大臣为总协理大臣，至此，政务处才被撤销。

三、改设外务部

光绪二十七年（公元 1901 年）六月，改总理衙门为外务部，《清史稿·职

官六》说：“咸丰十年（公元 1860 年），文宗北狩，特置专官办理抚局，其冬，设总理各国事务衙门，命恭亲王奕领之⋯⋯光绪二十七年，《辛丑和约》成，更名外务部，班列各部上。”其改设的原因，光绪的原谕说：“从来设官分职，惟在因时制宜。现当重定和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理。从前设立总理各国事务衙门办理交涉，虽历有年所， 惟所派王大臣等多系兼差，恐未能殚心职守，自应特设员缺，以专责成。总理各国事务衙门着改为外务部，班列六部之前。这就是说，过去总理大臣多是兼差，“未能殚心职守”去“讲信修睦”，所以必须特设员缺，以专司其事。其实，人员的专职与否并不能成为改革机构的理由。真正的原因是总理衙门的职司仍不能满足侵略者的要求。光绪改设外务部，提高外务部的地位以及委派王大臣等，都是根据侵略者的意旨来执行的，这说明清政府的半殖民地化从此又深入一步。

外务部的首官是总理亲王，下有会办大臣、会办大臣兼尚书各 1 人，左

右侍郎各 1 人，左右丞（掌机密文移、综领各项事务）、左右参议（掌审议

法令）各 1 人。其内部组织有四司、一厅、五处。四司：即和会司、考工司、榷算司、庶务司。各司职掌极为广泛，凡与洋人有关事务，均被列入，实是一个洋务衙门。各司设郎中、员外郎、主事各 2 人，额外行走各 6 人。一厅：

即司务厅，掌来往文书及一切杂务。有司务 2 人，以翻译官拣补，三年期满， 准作额外主事叙补。五处：即办理俄、德、法、英、日本五国交涉事务。每处各设翻译官 3 人，由同文馆学生及各省学堂学生拣补。

外务部还附设储才馆，以培养外交人才，学习期限三个月至一年。四、改组部、院各衙门