三、郡县地方制的确立及其长官的设置
春秋初期,秦、晋、楚等大国往往把新兼并的地方,建设为县。到春秋中期,楚国新设的县已逐渐多起来,有所谓九县(九指多数)。春秋后期, 晋国又把县制推行到内地。在卿大夫的领地里也分别设县。最初县都设在边地,是带有国防作用的。县与卿大夫的封邑是不同的,县内有一套集中的政治组织和军事组织,特别是有征赋制度,其中包括征发军实和军役,以加强国防力量。如《左传·成公七年》载:楚围宋之役,“子重请取申、吕(二县)以为赏田”,申公巫臣说:“不可,此申、吕所以为邑也,是以为赋, 以御北方,若取之,是无申、吕也,晋郑必至于汉。”楚王听了申公巫臣的话才没有答应子重的请求。战国初期,秦国还不断在东部边疆设县,公元前456 年开始在频阳(今陕西富平县东北)设县。公元前 398 年在陕(今河南
陕县)设县,公元前 374 年又在栎阳(今陕西临潼县东北)设县。这些地方置县的目的,是为了防卫外敌,保护边疆,这是很清楚的。
郡是春秋末年才开始设置的,最初出现在晋国,是在内地推行县制以后设立的。郡本来设在新取得的边地,因为边地荒陋,地广人稀,其面积虽然较县为大,但是地位要比县为低,《左传·哀公二年》云:
简子誓曰:“范氏、中行氏反易天明,斩艾百姓,欲擅晋国而灭其君。寡君恃郑而保焉。今郑为不道,弃君助臣,二三子顺天明,从君命,经德义, 除垢耻,在此行也。克敌者,上大夫受县,下大夫受郡⋯⋯。”
杜预注引《周书·作雒篇》:“千里百县,县有四郡。”可证春秋时县大于郡。到战国时代,边地逐渐繁荣起来,人口逐渐增多,因为郡地盘太大不易管理,便在郡下划分为若干小县,产生了郡县两级地方组织。这种郡统县的制度,也是三晋最先推行。例如魏的上郡有 15 个县,赵的代郡有 36 个
县,韩的上党郡有 17 个县。后来秦、楚、燕三国也效法三晋的郡县制度。战国时代的郡都是设在边地,主要是为了巩固国防,所以一郡的首领称
为守,也称郡守、太守。《战国策·赵策一》云:
(韩王)令韩阳告上党之守靳■曰:“秦起二军以临韩,韩不能有。今王令韩兴兵以上党入于秦,使阳言之太守,太守其效之。”靳■曰:“人有言,挈瓶之知,不失守器,王则有令,而臣太守,虽王与子,亦其猜焉。臣请悉发守以应秦,若不能卒,则死之。”韩阳趋以报王。王曰:“吾始已诺于应候矣,今不与,是欺之也。”乃使冯亭代靳■。
从这段记载得知,太守是国君直接任免的,都是由武官来充任的,有权征发本郡役卒。代行或试用期的郡守称假守。郡的署衙称府,郡守以下设有主管军务的都尉以及负责监察的御史。
战国时,只有齐国始终没有设郡,但有类似郡的都的制度。齐国共设有五都,五都均设有选练的常备兵,即所谓技击,也称“持戟之士”,因而有所谓“五都之兵”,也称为五家之兵。《战国策·齐策一》云:
苏秦为赵合从,说齐威王曰:“⋯⋯齐地方二千里,带甲数十万,粟如丘山,齐车之良,五家之兵,疾如锥矢,战如雷电⋯⋯。
又《战国策·燕策一》载,齐宣公令“子章将五都之兵以因北地之众以伐燕。”
都的长官仍旧称为大夫,平陆是齐的五都之一。 《孟子·公孙丑下》云:
孟子之平陆,谓其大夫曰:“子之持戟之士,一日而三失伍,则去之否乎?”
齐桓公时,管仲整理政治军事,实行“叁(三)其国而伍(五)其鄙” 的政策,曾把鄙分为五属来统洽。战国时,齐设五都,可能是从五属演变而来的。五都不同于五属,就是五都已带有郡的性质。
当时各国郡的设置,虽仅限于各国的边区,但县的设置已很普遍。大概凡是有城市的都邑都已建为县,所以史书上县和城往往互称。只有秦国在战国初期还未普遍设县,因而普遍设县也就成为商鞅变法的主要内容之一。
县的官僚组织主要有县令、县丞、县尉、县司马、县司空。
县令是一县最高的行政长官,秦国的县令也称大啬夫。县令的属官有令史,助县令掌文书,调查案件,率卒捉拿人犯等。县令(县啬夫)有缺,令史可以代理。令史有属官叫令史掾。
县丞,地位仅次于县令(县啬夫)。县丞分管经济和司法,包括粮草的征收和亲自审问案件。县丞有属官称丞史。
县尉,分管县内军务,有权发一县役卒,监督役卒服役和督造文书等, 其属官有尉官吏(或称尉史)、士吏等。
县司马,《秦律》规定,若马匹不好使用,司马要受处罚。可见这个官与一县的马政有关,或许是专司一县马匹的征调和使用。其属官有司马令史和司马令史掾。
县司空,本主管县工程建筑(以军事性质为主),但因建筑工程多用刑徒,所以又是分管刑徒的官。其属官有司空佐史、司空啬夫、士吏等。
据《韩非子》、《战国策》的记载:韩、魏的县还设有御史。从新郑出土的韩兵器铭可知,韩国县还设有司寇,主管县的刑法,也管兵器的制造。但是秦国的司寇则是一种刑徒。
秦国相当于县一级的地方官职还有道和都。道是设在少数民族聚居区的,设道官,又叫道啬夫。都是设在有王室私产和宫室的地方,有都官。不属县令管辖而直属中央内史,自己有一套机构,属官有佐、史、啬夫之类。在县之下有乡、里、聚(村落)等组织。乡的组织在春秋时代已出现,
据《国语·齐语》、《左传·宣公十一年》(前 598 年),襄公九年(前 564
年),及三十一年(前 542 年)载,齐、宋、郑、楚等国已经有乡的设置。乡以下里的组织在春秋战国间也已出现。《墨子·尚同》里所提到的行政系统是天下、国、乡、里。《吕氏春秋·怀宠篇》里所提到的行政系统有国、邑、乡、里。邑有大有小,大邑相当于县,小邑是隶属于乡、里。所谓聚, 就是民众聚居的地方,实际上是相当于一个村落。据《史记·商君列传》载, 商鞅在秦变法时,曾合并乡、邑、聚为县。乡中的小官吏有三老,掌一乡之教化;啬夫,掌一乡狱讼和税收;游徼,掌乡中捕盗。里有里正,或称里典。秦国充任里典的多是乡间豪强有勇力之人,即所谓“率敖”。里中的居民统称里人,以家为单位,按什伍编组,并设有伍老。编入伍的居民统称伍人, 也叫四邻。编入伍的各家男丁称士伍。
此外,战国时代还有“亭”的设置。《韩非子·内储说上》记载魏吴起为河东守时,秦在其边境设亭,起攻亭,一朝而拔之。
由上述可知,战国时期各国地主政权的统治机构,从国到郡、从郡到县、从县到乡,已有系统地分布到各个角落,控制着整个国家和社会,形成一个非常完善的官僚体制。
战国时期,各国还有一些地方性的专职官吏,如在关津要道、贸易中心设置关吏、津吏、市者、市掾;在重要河道水利处设置河丞等。