行政机构——政府

以色列国是议会民主制国家，政府是国家的行政机构，直接对议会负责，并须得到其信任，工作也应接受议会的监督。政府所在地为耶路撒冷。每届政府任期 4 年。

关于以色列国政府的产生及其职能，在1968 年8 月，议会通过《基本法·政府》才有了规定。此前，政府主要根据 1949 年的《过渡法》（又名“小宪法”）进行工作。

关于政府的产生：每当选举产生出新议会之后，总统就责成一个最大党的领袖、但必须是议员来组阁成立政府。期限为 21 天。如限期内不能组阁成

功，总统可酌情延长 21 天，或邀请另一位议员组阁。这一程序可视需要不断重复，直至政府组成为止。谁组阁谁就是即将上任的新总理。在任工作期间，如总理因故辞职或逝世，整个政府必须辞职，由原总理所属政党的第二号人物出任总理，领导原政府机关及所属各部作为过渡政府继续工作，直至议会大选后组织新政府为止。但新政府组成的关键，首先必须得到议会的信任，即在议会 120 名议员中，至少要获得 61 名的认可，这的确不容易。回顾自

1949 年第一届议会迄今，没有任何政党能够得到足够单独组阁的席位。就在

1969 年第七届议会大选时，以色列工党和统一工人党组成工党联盟参加竞

选，得票最多也才 56 席，这是以色列议会史上一个党团在议会中得席位最多

的纪录。为了赢得议会信认，必须凑够 61 席或以上，实行多党联合才能执政。

其他政党则在政府外组成反对派。所以以色列自建国迄今，所经历的 25 届政府都是多党联合执政的政府。

谈到政府的组成，议会最大党在受命组阁时，必须与议会中其他党派谈判，邀请它们参加政府联合执政。但又必须考虑两点：第一，对方的政纲是否与自己的政纲接近，有多少共同点，所要政治代价是否合理，与自己的政治主张有何影响。如拉宾在组织第 25 届政府时，他为了实施放弃部分土地换来和平的政策，便出人意料地与极其保守的宗教党——沙斯党联合，而撇开其他比沙斯党开明的党。其主要原因，就是因为沙斯党能从宗教观点出发，它援引了《圣经》，证明“以土地换和平”是合适的，因而同意拉宾的政治主张，在占领区问题上采取了妥协的态度；第二，联合伙伴不宜多，多则付出的政洽代价大。当然也有例外。伙伴确定后，需要签订联合协议，规定联合政府的政治纲领与活动原则，也可根据联合党的要求规定一些特殊条款。这个协议不是一个强制性的法律文件，但是党派之间共同行动的主要依据，是组织政府最关紧要的第一步。

受命组阁的最大党的领袖当然是总理。他须从参加联合执政的各党议员

（也可不是议员）挑选各部部长组成政府。总理虽是政府首脑，在法律上有最高权威，除对本党的部长入选有决定权外，至于其他部长的任免，难免不受联合执政的友党所制约。至于各部的设置，完全是根据政治需要，总理只能起调节作用。除财政、国防、外交等几个大部外，其他各部如宗教、警察、内政⋯⋯等部，则经常合并或分开。在部长人选一时不能妥善安排出，总理则设置不管部，1986 年，沙米尔领导的第 22 届政府中竟有 6 名是不管部部

长。至于协助总理工作的副总理，按《基本法·政府》规定，最多不过 2 人。至于政府的职能，按《基本法·政府》规定：政府在行政上有广泛的权

力。在法律范围内，可以代表国家采取任何行动。除议会外，其他任何机构，都无权干预其行动。

以色列的主要法律议案全由政府提出，经议会讨论通过后，才由政府实施。如未通过而形势又急需，政府可制定“辅助法”弥补。一俟议案通过后， “辅助法”即自行废止。

政府按事性轻重缓急排队，向议会提出议事程序，议会可据以安排辩论，也可取消某项议案。在会议上，政府各部部长、也包括总理在内有责任对议员提出的质询进行答辩，同时也有义务主动向议会汇报所主管的工作，及配合检查本部门的工作。这也是为了维护议会对政府工作的监督和制约。

按照《基本法·政府》规定，政府是被视作一个整体对议会负责，每位部长所担负的工作则对总理负责，这就确立了议会、政府和部长三者之间的关系。也就是总理和部长的一切行为对议会是一个整体负责制。如果某一部长的行为损害了国家的利益，按照整体负责制原则，不是该部长一人辞职，而是整个政府都应该辞职。如 1973 年赎罪日战争初期以色列失利，大家认为是国防部长摩西·达扬判断失误。尽管后来组织调查摩西·达扬没有责任，但最后还是导致梅厄政府总辞职。这就是政府集体负责制原则。它说明整体要对个体行为负责，而个体行为也要对整体负责，这也表明政府应该是一个高度统一和意见完全一致的整体。当一位部长不同意政府的某一行为时，这位部长就应该辞职，这事例在以色列历届政府都有；但某部长既不同意政府的某一行为，而自己又不愿意辞职的也存在，按理则政府应该辞职，因为集体负责的原则被打破了。这样的事例，在建国初期曾发生过多起，如 1959

年 7 月，本·古里安总理辞职即其一例。由此可见，联合执政虽是以色列政府的基本形态，也符合其国情，但它是以色列国党派政治的产物，存在有不少弊端，使政府工作有时被动、困难、因此有识之士都认为有必要进行改革。

以上为中央政府一级的行政制度。至于地方政府呢？它主要是市议会和地方议会按比例代表制根据政党名单选举产生，市长和地方议会的领导人则经直接选举产生。非以色列公民的常住居民也可在地方选举中投票。地区议会的领导人则从该地区各城乡社区议会的议长中选出。截至 1992 年以色列国

已有 46 个市，143 个地方议会和 54 个地区议会。

地方政府的工作，主要在教育、文化、医疗、社会福利、道路、公共园林、水源、环境卫生和消防领域提供服务。它要受内政部的监督，内政部有权起草法律制约地方政府的活动，并批准它们的税率、预算和各种细则。在全国 6 个大行政区均设有一个专员负责地方当局与内政部的联系。

地方当局的资金来源，主要是市政税收、未指明用途的政府拨款、维持国家公用事业的收入。地方预算有 40～50％都用于办教育。中央政府直接聘用小学教师，并支付其他教学人员的薪酬，地方当局则主要支付校舍的维修

费用。至于中学，所有教学人员和后勤人员都由地方当局直接聘用。资金则由教育部根据各地方当局属下的学生人数予以提供。

社会服务预算由中央政府和市政当局分担，中央负担 75％；地方分担 25

％，但实际上大部分地方当局所拨付的款项都超出了规定分担的比例数，以提高贫困者的生活水平。

各市政当局和地方议会都在自愿基础上参加一个全国性机构——即地方当局联合会。该联合会主要代表地方当局与中央政府打交道，监督议会的有关立法，在工作协商和法律事务等方面向地方当局提供指导。地方当局联合会也可与全世界类似组织保持联系，并附属于国际市政协会。地方当局联合会通过其国际关系部，可以推行姊妹城市计划，并派出代表团进行国际互访。