立法院

国民党中央政治会议不直接发布命令及处理政务，在五院制下，立法院负责把国民党中央政治会议决定的立法原则制定为具体的法律条文并完成立法程序，是国民政府名义上的最高立法机关。1928 年 10 月 8 日公布的《国

民政府组织法》规定：立法院设院长、副院长各 1 人，委员 49 至 99 人，由立法院长提请国民政府任命；立法院正副院长和委员合组立法院会议，议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项；立法院会议以院长为主席，立法委员不得兼任中央政府、方政府各机关的事务官。同年 11 月 13 日国民政府公布的《立法院议事规则》规定：“中央政

治会议交议之事件，只得为内容之审议。”1928 年 12 月 5 日，立法院正式

成立，胡汉民任院长，有立法委员 49 人。1931 年 12 月 30 日修订公布的《国

民政府组织法》，对立法院的组成进行了调整，规定：立法院设委员 50 至

100 人，其中半数由法定人民团体选举；立法委员任期 2 年，可以连任，但不得兼任其他官职；立法院会议开会时，各院院长及各部部长、各委员会委员长得列席说明；在宪法颁布以前，立法院对国民党中央执行委员会负责。

立法院不同于西方国家的国会，它不是真正的立法机关，也不是民意代表机关，按规定立法委员有半数应由法定人民团体选举产生，但是这种选举一直到抗日战争胜利也没有进行。

立法院的职权主要是完成立法。什么是法？《法规制定标准法》解释说： “凡法津案由立法院三读会之程序通过、经国民政府公布者，定名为法。”

①根据《立法程序纲领》，提交立法院审议的法律案有四种情况：国民党中

央政治会议交议的，国民政府交议的，行政院、司法院、考试院、监察院移送审议的，立法委员联名提出的。立法委员联名提出议案，须有 5 人以上联署；各院移送审议的提案，内容都是关于其所属部会及行政院所属省市政府主管事项，经该院核定后，以该院名义提交立法院审议；五院以外国民政府直辖各机关主管事项的法律案，经国民政府核定后，以国民政府名义交立法院审议。其中，国民党中央政治会议提出的法律案，由其自定原则；国民政府和所属各院及立法委员联名提出的法律案，由各该机关拟定原则草案，送中央政治会议决定；各部会及行政院所属省市政府或国民政府直辖机关提出的法律案，由移送提案的主管机关审定原则草案，送中央政治会议决定。立法院审议法律案时，须开“三读会”，然后付表决。“对于中央政治会议所定之原则不得变更，但立法院有（不同）意见时，得陈述意见于政治会议”，由中央政治会议决定是否变更立法原则。“立法院会议通过之法律案，在国民政府未公布以前，中央政治会议认为有修正之必要时，得以决议案发交立法院依据（决议）修正之。”①除了完成立法以外，立法院还有权议决预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项，对于本院议决案的执行，可以向国民政府其他各院及行政院各部会提出质询和质问。国民党四届一中全会在 1931 年 12 月 26 日修订《国民政府组织法》时，删去了立法院对于条约案的议决权。此后，各项涉外条约不再经立法院审议，改由中央政治会议决定后直接交行政院执行。南京国民政府与日本政府签订的

《淞沪停战协定》（1932 年 5 月）、《塘沽协定》（1933 年 5 月），均未经立法院审议。

立法院以会议形式进行立法工作，在院内设立常设委员会和特别委员会。常设委员会履行经常性的立法职权，有法制、外交、财政、经济、军事5 个委员会。各委员会均设委员长 1 人，委员若干人，委员长由立法院长指定，委员由立法委员分任。特别委员会履行特定的立法职权，为了起草民法、商法、自治法、劳工法、土地法，立法院都设立过特别委员会。这些特别委员会因事而设，事后即撤。例如，为了起草宪法草案，立法院曾于 1933 年 1

① 《法规制定标准法》（1929 年 5 月 14 日），参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》，商务印书馆 1934 年版，第 1099 页。

① 《立法程序纲领》（1933 年 4 月 20 日），参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》，商务印书馆 1934 年版，第 1100 页。

月 20 日设立宪法草案起草委员会。在当时的立法院长孙科主持下，历时一

年余，到 1934 年 2 月 23 日完成《中华民国宪法草案初稿》，宪法草案起草

委员会便结束了工作。立法院随即设立由 36 名立法委员参加的“宪法草案初稿审查委员会”，经过研究，写出《中华民国宪法草案初稿修正案》。同年 10 月 16 日，这个宪法草案初稿修正案经过立法院三读通过，送交国民党中央执行委员会审查。经过国民党四届五中全会、四届六中全会、第五次全国代表大会、五届一中全会的四次修订，加上国民党中央执行委员会常务委员会的频繁审查和立法院两次奉命修改，直到 1936 年 5 月 1 日，《中华民国宪法草案》才在立法院完成立法程序。5 月 5 日，国民政府正式公布，这就是五五宪草。五五宪草在修改过程中虽曾两次在报纸上公开征集意见，但它的起草、修改、审查、通过，都是国民党一党包办的，宪草规定行政院正副院长及政务委员、司法院正副院长、考试院正副院长均由总统任免，行政院对总统负责，总统行使各项职权不受监察院、行政院制约。因此，这是一部总统独裁制宪法草案。