第三节 解放战争时期解放区的政权机构和制度老解放区的政权机构和制度

解放战争时期的解放区，按其解放的时间先后，可以划分为老解放区、

半老解放区和新解放区三种。老区即日本投降以前的抗日根据地地区；半老区即日本投降以后至 1947 年 6 月底人民解放军展开大反攻之前所占领的地

区；新区即 1947 年 6 月底人民解放军展开大反攻之后所占领的广大地区。在中国共产党的正确领导下，解放区的人民民主政权，从农村到城市，从基层到大行政区，都按照其不同特点，广泛地、扎扎实实地建立起来，成为“打倒蒋介石解放全中国”的可靠基础。

在这期间，建设大中城市的临时政权、大行政区的人民政权，以及在少数民族地区建设自治政权的实践和经验，都是第二次国内革命战争和抗日战争时期的革命根据地未曾有过的。

解放战争时期，解放区实行的基本政治制度是人民代表会议制度。在战争环境及不能进行普选以召开人民代表大会的特定条件下，人民代表会议部分地代行人民代表大会的职权。因此它是过渡到普选的人民代表大会制度的准备阶段，为实行人民代表大会制度创造了必要的条件，积累了必要的经验。

解放战争初期，为继续推进老解放区的宪政建设，1946 年 4 月 23 日， 陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》①。这个文件虽是陕甘宁边区的，但对整个解放区都有着普遍的指导意义。它明确规定了政权建设中的人民代表会议制原则：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关。”“人民普遍直接平等无记名选举各级代表， 各级代表会选举政府人员。”“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责。”各级人民代表会议“乡一年改选一次，县二年改选一次，边区三年改选一次。”“各级代表会每届大会应检查上届大会决议执行的情况。” “各级政府人员，违反人民的决议，或忽于职务者，应受到代表会议的斥责或罢免，乡村则由人民直接罢免之。”这个文件还明确规定了边区人民享有的政治、经济、文化等权利。在政治权利方面，特别注重“人民对各级政府有检查、告发及随时建议之权”；并且要求，人民为行使政治上的各项自由权利，应受到政府的物质帮助。文件还对根据地司法机关独立行使职权作了规定：“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉。”“人民有不论用任何方法控告失职的任何公务人员之权。”《陕甘宁边区宪法原则》，是一个规定了今后解放区政治制度基本原则和政策的重要法律文件。

村（乡）区县人民代表会议的建立，有一个发展过程。开始阶段，一般

① 见《陕甘宁边区第三届参议会第一次大会汇刊》，1946 年版。

都以贫农团和农会作为临时政权机构，之后才召开由选民直接选举产生的村

（乡）区人民代表会议，作为村（乡）区的正式权力机关，并由村（乡）区人民代表会议选举政府委员会，实行议行合一制。正式的政权机关形成后， 贫农团与农会便成为政权机关的助手。毛泽东曾高度评价了农村中发生的这种变化，指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”① 在村（乡）区人民代表会议基础上，又召开县一级的人民代表会议，选举产生县政府委员会。

需要说明的是，这里的人民代表会议是一种过渡形式，不是永久性的。它只能在当时特定条件下（不能进行普选和召开人民代表大会），部分地代行人民代表大会的职权，主要是代行选举产生政权机关的职权。这也可以说是普选的人民代表大会制的一种准备，必然要为人民代表大会制所取代。为了保证政策的一致性，当时规定，上一级人民政府对于下级人民代表会议甚至代表大会的决议，“有废除、修改或命令其停止执行之权”①。这种代表会议注意保证共产党的领导，当然，这种领导是通过与会的党员代表和会议，去团结、教育广大人民群众，而不是党组织直接公开地发号施令。为此， 党组织要求“要好好地事前加以计算，⋯⋯只要共产党员加进步分子占优势，能保证党的政策和决议通过即可”。“党应派遣最好的党员和干部到政权中去工作”②