第七节 地方机构和地方制度抗战前的地方机构设置与制度

南京国民政府成立时，辖区只有东南数省。占领北京后，内地各省归于

“统一”。1928 年 6 月 28 日，国民政府改北京为北平，将京兆地方与直隶省合并为河北省。9 月 17 日，国民政府新设青海省，并将热河、绥远、察哈尔、川边特别区分别改为热河省、绥远省、察哈尔省、西康省。10 月 22 日， 国民政府又将原甘肃省宁夏道划分出来，设立宁夏省。东北易帜后，国民政府于 1929 年 1 月 28 日将奉天省改为辽宁省。至此，全国行政区划包括 28 个省、5 个院辖市、15 个省辖市、1935 个县、43 个设治局、2 个行政区、2 个特别地方① 。其中，省级行政区划有江苏省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、西康省、云南省、贵州省、广东省、广西省、福建省、浙江省、山东省、山西省、河南省、河北省、陕西省、甘肃省、宁夏省、青海省、新疆省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、热河省、绥远省、察哈尔省、南京市、上海市、北平市、天津市、青岛市及蒙古特别地方、西藏特别地方。1932 年 1 月，国民政府迁都洛阳。12 月，国民政府回迁，将洛阳改称西京， 设为院辖市。

省设省政府，最初采取委员合议制。1927 年 7 月 8 日公布的《省政府组织法》规定：省政府以省政府委员会处理政务，省政府委员会由国民政府任命委员 9 至 15 人组成；省政府委员互推 1 人为主席，省政府每日以委员 2 人轮流值日，协助主席执行日常政务；省政府下设民政、财政、建设、军事、司法 5 厅，各厅厅长由省政府委员兼任；另设秘书处，置秘书长 1 人。 1927

年 10 月 25 日，国民政府修改《省政府组织法》，撤销军事厅、司法厅，将

省政府委员人数减为 9 至 10 人。1931 年 3 月 23 日，国民政府再次修改《省

政府组织法》，将省政府委员人数减为 7 至 9 人，省政府主席改由国民政府从省政府委员中任命。省政府委员会的职权主要是：在不抵触中央法令范围内，对于省行政事项得发省令，并得制定省单行条例及规程；增加或变更人民负担；确定地方行政区划及其变更；议决全省预算、决算；处分省公产及筹划省公营事业；监督地方自治；决定省行政设施及其变更；咨调省内“国军”，督促所属军警团防“绥靖”地方；任免省政府所属全省官吏。省政府主席的职权是：召集省政府委员会，并任会议主席；代表省政府执行省政府委员会的决议；代表省政府监督全省行政机关执行职务；处理省政府日常及紧急事务。省政府的下属机构增加教育厅，变成民政、财政、教育、建设 4 厅及秘书处，各厅厅长由行政院就省政府委员中提请国民政府任命。修改后

① 参见袁继成、李进修、吴德华主编《中华民国政治制度史》，湖北人民出版社 1991 年版，第 449—450

页。

的组织法还规定，现役军人不能担任省政府主席及委员，但是这项规定从来没有得到过认真遵守，担任各省政府主席的主要是现役高级军官。

在“围剿”红军过程中，为了统一省政府权责，南昌行营于 1934 年 7 月制定了《“剿匪”区内各省政府合署办公办法大纲》，命令湖北、河南、安徽、江西、福建 5 省试行。具体办法是：裁并省政府各厅处以外的骈枝机构，省政府下设的秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处合署办公；一切文书概由省政府秘书处总收总发，由主管厅处承办，分别副署或会同副署，签呈省政府主席判行；省政府主席总揽省务，并兼任省保安司令。这样，委员合议制变成了主席独裁制。1936 年 10 月，行政院通令全国实行。

在特别地方，南京国民政府设市，市分为特别市和普通市。1928 年 7 月3 日，国民政府公布《特别市组织法》和《市组织法》。规定：特别市的设

置条件是，国民政府首都、人口在 100 万以上的城市或有其他特殊情形的城

市；普通市的设置条件是，人口在 30 万以上的城镇和人口在 20 万以上，但其所收的营业税、牌照费、土地税占该地区年总收入二分之一以上的城镇。特别市归国民政府直辖，市长由国民政府任命；普通市归省政府直辖，市长由省政府呈请国民政府任命。两种市的市政府均设财政、土地、社会、工务、公安 5 局，必要时可增设卫生局、教育局、港务局；不设卫生局的市，卫生事项由公安局兼管，不设教育局的市，教育事项由社会局兼管，不设港务局的市，港务事项由工务局兼管。市政府另设秘书处，置秘书长 1 人、参事 2 人。市长、秘书长、各局局长和参事合组市政会议，处理各项政务。1930 年5 月 20 日，国民政府修订公布《市组织法》，将特别市改为行政院直辖，规定首都及省政府所在地不设公安局，其主管事项由首都警察厅或省会警察机关掌理，市政府秘书长改为列席市政会议。市以下分区，区设区公所，置区长 1 人、助理员若干人。院辖市、省辖市的区长分别由市长提请内政部、省政府委任。

南京国民政府最初实行省、县两级地方政制，因为各省所辖县数太多， 在实施中多有变通。变通的办法，是合数县为一区域。如安徽实行首席县长制，江西采取区行政长官制，江苏实行行政督察制。1932 年 8 月，行政院统一地方政制，规定每省划分为若干个行政督察区，各区设行政督察专员一人，兼任驻在县县长，并任本区保安司令。行政督察专员即以驻在县县政府为督察专员公署，督察所属各县推进政务。行政督察专员是省政府派驻各地的代表，本身不构成一级行政机构。

省以下辖县，县设县政府。未经开发的边远地区，在县政府成立以前， 以设治局代行其职权。设治局置局长 1 人、佐理人员若干，局长由省民政厅提出有荐任公务员资格的人选经省政府委员会议决任用。县依区域大小、事务繁简、户口及赋税多少分为三等。根据 1929 年 6 月 5 日国民政府修订公

布的《县组织法》，县政府设县长 1 人，由省民政厅提出合格人员 2 至 3 人，

经省政府委员会议决任用；一等县政府下设 4 科，二等县政府下设 3 科，三

等县政府下设 2 科，各科科长均直属于县长。此外，各县还设立直属于省政府各厅的公安局、财政局、教育局、建设局，局长由省政府主管厅任免，主管厅对下属局直接行文。县以下划区，区置区公所，设区长 1 人、助理员和区丁若干人，区长由省民政厅从训练考试合格人员中委任。区以下辖若干乡

（镇）。乡（镇）设乡（镇）公所，置乡（镇）长 1 人，由县长择任。1934

年 12 月 31 日，南昌行营制定《“剿匪”省份各县政府裁局改科办法大纲》， 规定：裁撤各县原设的公安、财政、教育、建设各局，将其职掌分别归并于县政府各科；公安局撤销后，增设警佐 1 人；科长及佐理人员概由县长遴选呈请省政府核委，县政府上行下行文书均以县长名义执行。在裁局改科的同时，南昌行营还制定了《“剿匪”省份各县分区设署办法大纲》，规定每县划分为 3 至 6 区，各区设立区署，置区长 1 人、区员 2 至 4 人、区丁若干人； 区署代行原区公所的职权，区长由县长遴荐省政府委任，承县长命令办理区务；区员由区长遴荐县长核委，协助区长处理区务。1935 年 1 月，行政院通令全国一致遵行。

蒋介石认为，乡（镇）以下的基层政权应把清查户口、兴办保甲作为施政重点。1932 年 8 月，“豫鄂皖三省剿匪总司令部”发布《“剿匪”区内各县编查保甲户口条例》，规定：以户为单位，十户编为一甲，十甲编为一保； 户长由家长充任，甲长由区长委任，保长由县长委任；保长受区长指挥监督， 甲长受保长指挥监督，负责维持秩序、征收税赋、训练壮丁、兴修工事等。户长必须签名加入《保甲规约》，并与甲内其他户长 5 人以上共具《联保连坐切结》，声明：“结内各户互相劝勉监视，绝无通匪或纵匪情事。如有违犯者，他户应即秘报惩办；倘瞻徇隐匿，各户愿负连坐之责。”①保甲内凡18 岁以上、45 岁以下的男子均编入壮丁队，接受军事政治训练，平时由保长甲长率领修筑工事，必要时编组武装民团，协助军警“围剿”红军。归纳起来，保甲制度包括“管”、“教”、“养”、“卫”四个方面。所谓“管” 就是清查户口、编制门牌，监视人民言行，稽查来往人员，强行实行连坐； 所谓“教”，就是制定保甲公约，强令居民遵守，进行奴化教育，灌输反共思想；所谓“养”，就是摊派捐税，进行敲榨勒索，养活官吏，供给军队； 所谓“卫”，就是组织反动武装，缉捕革命志士，抽丁拉夫，补充兵员。1934 年，国民政府将这套反动的保甲制度向全国推广。