16 如何运用民间资金进行铁路地下化？

铁路地下化对大多数的人并不陌生，原来在地上行走的铁路转而走进地

下，的确为市容及地上交通带来极大的便利。而铁路地下化后，车站地区及铁路沿线的土地均可再加利用，建造高架道路、停车场、公园、商场等等，提高土地使用效率，进而促进附近区域的发展与繁荣，这些都是铁路地下化所带来的好处。

目前在台湾只有台北市是有铁路地下化的城市，但除了免去跨越平交道的交通便捷之外，至今还看不出有其他的综合效益。若只是达到地面交通的改善，其实不必花那么多钱，只要盖个高架道路或挖个地下道路，即可避开铁路平交道所造成的交通问题，所以，铁路地下化的重点应在于地面上及地下的土地之再利用与开发。

另外，铁路为大众运输系统的一环，火车站在都市中所处的位置均为枢纽，亦为其他大众运输如公车与捷运的汇集之地，若在做铁路地下化的同时，亦能将不同的大众运输系统一起纳入规划，不仅可提高旅客的便利，亦可减少因转换交通工具而造成资源浪费的情形，如此才会有更多的人愿意搭乘大众运输工具。而大量的人潮又可为车站商场带来商机，同时旅客又可满足除运输之外的经济活动，形成一个“鱼帮水，水帮鱼”的互利结果。

很遗憾的是台北市的铁路地下化并未作如此整体的规划，台北火车站的设计就像一座孤岛，偏差的决策所形成资源浪费的现象，使得纳税人的投资利益蒙受损失，我们极希望台中市与台南市铁路地下化不会重蹈覆辙。

妥善规划吸引民资

台中市与台南市铁路地下化，计划以引进民间资金的方式，采用 BOT 的做法，将可减轻政府与铁路局的负担，在现今政府穷、民间富的情况下，并符合受益者付费的原则，照理说是大家应该支持的。

问题是，要用什么概念来吸引民间的资金投入？

我们先举高铁的建设计划来说，虽然立法院已经通过预算，但政府宣称其中 40％的经费将借由 BOT 的方式引进民间投资。由于原先高铁预计停 7 个站，接着在政治民意压力下，又增加 2 个站，到最后立法院通过预算前又跑

出几个站，而以 13 个站拍板定案。以台湾现在恶质的政治生态，以及政府粗糙的决策品质来看，未来到底高铁会停几个站，实在很难论断。但肯定的是，若财团已将车站附近的土地购买下来，就会增加民间对高铁投资的诱因。换言之，高铁停的站愈多，所能吸引到的民间投资也将愈多，停的站愈少民间投资也会愈少，因此政府说不能达到 40％的民间投资，就不作高铁的承诺将不至于食言。

只是这样子的高铁对我们的交通及旅客会有什么帮助？

可以预见的是，停的站愈多，速度也就愈慢，除了票价贵之外，哪一点能比台铁或飞机更具运输效益？更不用说以此庞大的投资，兴建比台铁快不了多少的高铁，所可能造成的资源浪费。

我们想不到立意良善的 BOT 投资方式，是以寄望在土地的炒作来实现，以致对我们的交通、旅客，甚至都市发展都没有帮助。

我认为公共建设要民间投资，必须要有吸引力，有赖良好整体的规划才能达成，既能减轻政府财政负担，也能顾及民间投资的报酬回收与大众的公共利益。

以台中市与台南市铁路地下化为例说明，目前其规划主要放在将都市区

内的部分铁路转进地下的工程，以及新车站的综合开发上。铁路地下化后，隧道上方腾空的土地可能辟为道路、步道、公园、地下停车场或高架快速道路等，车站大楼二楼以下为铁路部分，二楼以上拟以 BOT 的方式委由民间开发，并以车站大楼为主轴，以地下通道向外连结长途客运、市区巴士、捷运以及周边商业区。

整体考量地铁工程

从上述来看，BOT 的方式仅用于车站主体二楼以上的部分而已，其他的工程费用将由各级政府分担，对减轻政府财政负担的助益并不大。同时以地下通道连结其他大众运输系统的方法，对提供旅客便捷的转运功能也未能发挥，而且因为转运的不方便，减少人潮集中于车站大楼主体，商业活动也会因而减少，对民间投资的诱因就不大，就像现在的台北火车站空有巨大的外壳，内部却功能不彰一样。

因此，我认为铁路地下化的规划必须有整体考量，而且应该全部都用 BOT 的观念开发，兹说明如下：

**铁路与其他大众运输系统共构（build-in）：**由于许多旅客可能携带行李，走路转换交通工具，距离最短化是最体现为旅客着想的设计，如果工程技术上可行的话，将公路客运、捷运与铁路设计在车站内不同的层面，使原本各行其是的大众运输工具能结合起来，达到转运功能的便利。另外，车站如何与附近商圈用更有效能的方法连结，也是需要有创意的规划。例如位于台中站附近的台糖购物中心，如能采用地下街而非地下道的方式连接的话，将能创造更多的商业价值，也会带来更多的人潮，而且两边的人潮可互为流通，为商家带来更多的生意与赚钱机会。
车站外的铁路地下化部分以 BOT 方式进行社区开发或都市更新： 目前铁路地下化规划车站大楼外，沿线地下化上方的土地则计划做公共设施用途，而两旁的景观却丑陋依旧，为什么不应用 BOT 的观念，以社区开发方式，将老旧市区一并更新呢？社区开发对民间企业有诱因，所以需要民间参与，政府就可节省大量公帑，做更有效能的工作。
**成立一个专责机构，主导整合规划：**将大众运输系统结合，以及社区开发等观念纳入的铁路地下化工程，其间牵涉不同的政府主管单位与民间主体，而且铁路地下化不仅台中市、台南市会做，未来还可能有桃园、中坜、高雄、新竹等城市也要做，这样的整体规划绝非由铁路局一己之力所可完成，必须成立一个由各方专家所组成的机构，负责整合工程规划与统筹民间开发事项。

系统化思考铁路地下化工程，不仅可提高民间投资的诱因、减轻政府经费支出、整合大众运输系统、提高旅客行的便利、增进地区繁荣、提升都市品质，而且可增加台铁营业外收入，补贴其提供公共交通的损失，如此台铁才能永续经营，对旅客、台铁员工、省民与政府来说，大家都是赢家。

1995 年 7 月