政治体制和政策对城市的制约

政治体制和政策对城市发展有多方面的制约作用。根据我国的实际，比较显著的制约作用有下列六方面。

政治体制。政治中心的功能和规模与政治权力的集中程度成正比。实行联邦制的资本主义国家政治中心的功能比较单纯，城市规模相对较小。美国一半以上的州政府驻在级别较低的城市。有些州政府驻地人口不到 1 万人。我国的政治体制决定政治中心功能多样化和综合化。我国政治中心行使经济管理职责。与经济管理有关的金融、保险、信托、邮电、通讯、广播、电视、国际谈判等机构集中在政治中心。为了便于管理，我国政治中心选择交通方便的中心城市。河南、安徽、河北等省会迁移都与交通位置有关。有些城市规划专家建议我国建设华盛顿式的纯政治中心功能的首都。结果无法实现。

按照我国的体制，政治中心在人、财、物分配方面有优先权，有相对较好的基础设施，对企事业单位和居民有较强的吸引力。因此，在遴选政治中心时，竞争激烈。按照区域与城市的客观条件，选择政治中心的地点，是我国具有重大意义的课题。

财政体制。国外城市财政来源较广。工资税、房地产税、营业税等是城市的重要财源。人丁兴旺，城市财源也兴旺。在低工资政策下，我国居民大都不纳税，同时享受不少政府补贴。因此，城市人口越多，政府的财政负担越大。

按照我国现行财政体制，工业和商业的利润和税收是城市主要财源。其中，工业利润和税收尤为重要。1980 年到 1989 年工业利润和税收占北京市财政收入 74％。因此，我国城市需要工业支持，“以工养城”。综合性城市规模较大，补贴的项目较多，更需要工业支持。加上综合性城市有发展工业的条件，普遍有比较发达的工业。我国省会城市大都是省域内的首位工业中心。只有济南、成都、呼和浩特、南宁等少数几座城市是第二位的工业中心。

计划生育政策。1970 年以前，我国对计划生育工作重视不够，人口的自然增长很快，成为城市规模增长的主要因素。1970 年全国妇女的总和生育率达到 5.8 人。

1970 年以后，开始重视计划生育工作。从 1973 年开始，又提出一对夫妇只生一个孩子的政策，全国妇女的总和生育率 1975 年降到 3.6，1980 年又降到 2.2。城市的计划生育工作开展得较好，妇女的总和生育率下降得更快些，对于控制城市人口的增加，发挥巨大作用。但是，由于人口增长的惯性，由于 1966 年到 1970 年有一个人口增长的高峰，25 年后进入生育高峰，在相

当长的时期内，城市仍将保持一定的自然增长率。上海市从 50 年代末就注意

开展计划生育工作，城市管理水平较高，从 1993 年开始全市进入人口的零增长阶段。

人口迁移和户籍管理政策。我国城市有比较严格的户籍制度。农村户口的居民很难获得城市户籍。在基本生活用品按户籍分配和工作、上学、就医有户籍限制时，农村居民在城市居住比较困难。户籍管理制度限制农村居民流向城市，制约城市规模增长。

在 1978 年以前，政府鼓励和组织城市居民迁往农村。特别在 1967 年到

1976 年全国有 1500 万城镇知识青年上山下乡，有 2000 万职工、医生及其家

属下放农村，有 1500 万城镇居民迁往农村。三项合计达 5000 万(赵德馨， 1988)。因此，我国城市人口在相当长时期处在停滞状态，个别年份甚至有减少趋势。这种状况是在世界城市化过程中所罕见的。这部分从城市到农村的倒流人口，成为潜在的返迁城市人口。

住房政策。长期以来，城市住房属于实物工资性质和福利性质，由政府和企事业单位建设，职工居住。职工只缴纳象征性的住房费。1980 年测算房费平均每平方米建筑面积 0.1 元，相当建筑成本 9％，相当商品费 4.5

％。由于国家财力不足，住房建设严重滞后，人均居住面积从 1949—1952

年 4.5 平方米下降到 1978 年 3.6 平方米。1978 年缺房户占城市居民 37.7％，其中包括无房户，不方便户和拥挤户三种类型。住房政策制约了城市居住用地和总用地规模的增长(朱铁臻，l987)。

1978 年以后，企事业单位开始大量筹款建设，同时开始出售部分商品

房，筹集居民资金，住房建设迅速增长。到 1990 年，城市居民人均住房面积

增加到 7.1 平方米。由于住房的实物工资和福利性质基本没有变化，因此，分配上仍有不尽人意的地方，1990 年缺房户仍占城市居民 15％。90 年代，住房制度将要进行根本性的改革，建立比较完整的房地产市场。80 年代住房制度的初步改革已经加速城市居住用地的增长。90 年代住房制度的进一步改革必将进一步推动居住用地和城市总用地的增长。

改革开放。1978 年 12 月中国开始改革开放，体制与政策全面调整。除了坚持计划生育有利于控制城市规模外，其余政策，全都促进城市的发展。农村经济改革，实行生产责任制，发展商品生产，发展乡镇企业，增加了城市的产品流通量和对农村的服务量。农业生产力的提高，农民从第一产业游离出来，为城市提供了充裕的劳动力。全面的多层次开放，建立市场经济体制，极大地繁荣了城市经济，可以消纳农村提供的劳动力。因此，改革开放以来，我国城市迅速发展。其中，由于居住用地增长等原因，使得城市用地的增长比人口增长更快一些。

中国改革开放的特点是渐进的，政策是逐步完善和实施的。像建立房地产市场，住房制度改革等对城市发展关系较大的政策，到 80 年代才局部实

施。从整体说，经过 13 年的摸索到 1991 年 12 月才开始比较系统地实施。因

此，改革开放对城市发展的促进作用到 90 年代才有较充分显现。改革开放的长期摸索过程决定我国城市增长的渐进过程。

随着经济发展和工业化，必然出现城市化，这个普遍规律在中国是同样要发挥作用的。然而，由于中国的特殊社会体制和政策环境，有的阶段城市化滞后，有的阶段城市化同步，有的阶段，在局部地区城市化可能超前(胡兆量、福琴，1993)。