三、国土规划中的区域观点和综合观点

国土是一个国家的人民藉以生存和发展的空间，包括在国土范围内资源以及还未能构成资源的自然条件。国土与领土有区别。领土主要指陆域。国土是领土、领海和领空的总和，是立体概念。

国土资源是一国领域范围内的陆上、海上和空中资源的总和，主要是自然资源，也包括技术资源、人口资源、文化资源等社会资源。国土资源是社会和经济发展的重要物质基础。国土资源有三个特点：有限性、区域性和整体性。随着人口和经济的发展，资源的需求和供给矛盾日趋尖锐。只有协调矛盾才能制订比较科学的国土规划。

国土工作是对国土资源进行合理的开发利用和有效的治理保护，以便取得良好的经济效益和社会效益。广义的国土工作古代就有。李冰父子开拓都江堰是国土工作的范例。当今的国土工作主要包括三个方面：①国土调查研究；②国土立法，如土地法、草原法、矿产资源法、水资源法等；③国土规划。

国土规划是在一定时期，一定范围内对合理开发、利用、治理、保护国土资源，合理配置生产力进行全面安排。国土规划的重点是研究发展较快和问题较突出的地区。国土规划的基本任务是从分析国土资源的特点入手，勾画出开发整治的基本蓝图，提出重大开发整治任务和要求，明确重点开发地区的发展方向，制订实施的重大政策和措施。开发是用垦殖、开采、工程建设等手段，开发资源，发挥地区资源优势和潜力，使尚未被利用的资源造福于人类。利用是对已经开发的资源作更加充分的利用，地尽其利，物尽其用，取得更大的效益。治理是采取工程措施、生物措施，对洪涝灾害、沙漠化、盐碱化、水土流失等环境问题进行综合治理，使它符合于发展生产和生活的需要。保护是采取立法、行政、经济、科学技术等手段，使资源和生态平衡不致遭受新的破坏，建立更加合理的生态平衡。

国土规划有较强的综合性。客观上，国土资源的特性决定国土规划的综合性。主观上，我国现行体制要求国土规划发挥综合性的特色。很长一个时期，我国开发国土资源的体制是分散的，条条很多，互不联系。我国与国土开发研究有关的单位有三类：①政府部门及其规划设计单位，包括农、林、牧、渔系统，工、交城建系统，地震、地质、海洋、气象、环保系统，以及某些国防系统；②科学院系统；③高等学校系统。国土资源的管理更加分散。一个资源往往由不同部门管理。例如，水资源由水利、水电部门管地表水，地质部门管地下水，城建部门管城区用水。因此，需要有综合部门统帅、协调国土规划工作。

国土规划是国民经济长期计划的依据之一，是国民经济长期计划的前期工作。国土规划以建设布局为主，不搞国民经济的具体指标，提出国土开发的方向、生产力布局、人口布局和城市布局的方向。至于什么时候实现，要根据财力、物力，取决于国民经济发展速度和投资规模。规划制订后，一旦国家有了财力、物力，就可以根据规划布置生产力。我国过去对重大项目，一个一个单独审定。对于区域的综合发展目标，缺少统一规划，出现不少矛盾：①经济部门内部矛盾。一种资源多头开发，多头利用，互相争夺。例如，有的矿山由不同体制的六七个单位进行开采，互相干扰；②经济部门间的矛盾。同一个资源，不同的经济部门提出不同的利用方案，各执一端，无法统一；③地区间的矛盾。例如，在开发一条河流时，上游、中游和下游矛盾重重，甚至以邻为壑；④生产和生活的矛盾。有时生产性开发破坏生活环境；

⑤近期和远期矛盾。这些矛盾往往发展到十分尖锐的程度。国土规划有助于协调上述矛盾。

综合性是国土规划方法论的重要基础。在国土规划的原则中贯穿着综合精神。比较公认的国土规划原则有四条。①按照建设中国特色的社会主义的要求，充分发挥社会主义制度的优越性，尊重经济规律和自然规律，坚持改革创新，保证和促进社会主义改革事业顺利进行。②从国情出发，扬长避短，兴利除害，因地制宜，合理布局，打破条块分割，加强横向联合，力求使资源优势变为经济优势，使地区优势汇聚成全国优势。③正确处理重点开发与

均衡发展的关系，正确处理长远利益与近期利益的关系，促进全国人民逐步走共同富裕的道路。④统筹兼顾，全面安排，实行开发、利用、治理、保护相结合，经济效益、社会效益和生态效益的统一。

研究和解决任何一个比较复杂的国土问题，都需要自然和社会的综合，开发和保护的综合，区内和区外的综合。河北省白洋淀生态保护就是一例。白洋淀水源有唐河、府河、漕河、拒马河、潴龙河、孝义河、瀑河七条，还有一些淀边来水，流域面积 3.2 万平方公里，淀区面积 366 平方公里。历史上淀区盛产鱼虾、苇蓆、鲜藕，稻米，水上交通便利。1958 年以来上游七条河修建 93 座水库，总容积 31 亿立方米，相当白洋淀流域的平均年径流量。淀区泥沙淤积，容量减小。遇到水量旱年，来水大减，淀水干涸。遇到水量偏多年，上游来水淹没芦苇和农作物，冲走养殖的鱼蟹，波及农舍。由于上游闸坝常年不放水，下游五、六座闸常年关闭，切断鱼虾洄游通道，水产品种减少，鳗鱼、银鱼、河蟹基本绝迹。可见，白洋淀的整治问题是自然和社会，农业和工业，上游和下游，相互交叉的综合性问题。离开综合，无法掌握白洋淀问题的实质。