二、清末“新政”

① 宓汝成：《中国近代铁路史资料》第 2 册，第 684 页。

清王朝在义和团战争中几乎垮台。为了继续取得帝国主义的扶植，安抚统治阶级内部各派系和资产阶级上层人物并欺骗人民，还在慈禧太后挟光绪皇帝逃亡西安期间，便发布“罪己诏”和“改革”谕旨，要求官员们“各就现在情弊，参酌中西政治，举凡朝章国故，吏治民生，学校科学，军政财政” 等情，考虑“当因当革，当省当并”，限期奏报。①1901 年 4 月，清政府成立督办政务处，作为规划“新政”的机构，命奕劻、李鸿章、荣禄等 6 人为督办政务大臣，刘坤一、张之洞遥为参预。从此，逐步推出各项“新政”， 主要包括如下几个方面：

**一、改革官制。**1901 年 7 月，清政府应帝国主义要求，撤销总理各国事务衙门，改设外务部，“班列六部之前”。为适应“新政”的需要，1903 年设商部（后来与工部合并，改为农工商部）、练兵处（后来与兵部合并， 改为陆军部），1905 年又增设巡警部（后改为民政部）、学部。在此期间， 先后裁撤了河东道总督，云南、湖北、广东三省巡抚及詹事府（并入翰林院）、通政司等“冗衙”，并宣布裁汰胥吏差役、停止捐纳实官（“虚衔、封典、翎枝、贡监”等除外）、废除勒索性“陋规”、“供应”等。自隋唐沿袭下来的传统的六部建置至此瓦解。但这种裁旧衙门、添新衙门的“官制改革”， 丝毫没有触动封建专制的政治体制，也没能革除清政府腐败、无能的种种弊端。“整顿吏治”等则流于一纸空文。1906 年清廷宣布“预备立宪”后，官制改革成为首要“预备”项目，并引发了统治集团内部的权力纷争。

**二、改革兵制。**1901 年，清廷下谕停止武举，命各省筹建武备学堂， 并决定裁汰 20％至 30％的绿营和防勇，建立按西方国家的营制、采用洋操训练、使用洋枪洋炮的“常备军”。1902 年，继李鸿章任直隶总督的袁世凯练成“北洋常备军”一镇，约 12500 人，湖广总督张之洞也练成“湖北常备军” 两翼，约 7000 人，成为全国练兵的“样板”。1904 年，练兵处和兵部奏准在全国编练“常备军”三十六镇（师），每镇官兵 12500 人，总共为 45 万人，

后来还拟定了按省分配、限年编成的办法。但除袁世凯在 1905 年编成“北洋陆军”六镇外，各省限于财力、人力，大都没有完成计划，直到清朝覆亡， 总共只编成十四镇和十八个混成协（旅）、又四标（团）及禁卫军一镇，约17 万人左右。这些新编的“常备军”，泛称“新军”。为争夺“新军”的指挥权，激化了满、汉统治集团之间的矛盾。由于“新军”军官多选用国内外军事学校毕业生，对士兵也要求具有某些文化知识，从而为革命知识分子的活动提供了条件，最终使“新军”成为一支反清力量，这是清朝统治者始料所不及的。

三、改革学制。主要包括“停科举”、“设学堂”和“奖游学”三项内容。为了造就有用的人材，传统的科学制度必须改革，这是有识者的共识。应诏陈言的刘坤一、张之洞在《江楚会奏变法三摺》中便强调了这个问题。1901 年，清廷谕令从 1902 年起各省科举要考试能够解说四书、五经和论述中国历史、政治及西学政治、艺学的“策论”，废除八股文章；将各省、府、州县的书院改设大、中、小学堂，学生毕业后可以取得功名；选派学生出国留学，毕业后“分别赏给进士举人出身”，自费留学学生也“一体考验奖励”。1902 年，派张百熙为管学大臣，颁布《钦定学堂章程》。1904 年，重订学堂章程，制定了一套以日本教育为模式的学堂行政管理规章，规定学堂分为初

① 《光绪朝东华录》第 4 册，总第 4602 页。

等和高等小学堂、中学堂、高等学堂三级，高等学堂毕业后还可以升入分科大学或通儒院深造，通儒院或分科大学毕业生投于进士功名，高等学堂毕业生授予举人功名，中学堂和高等小学堂毕业生授予生员（秀才）功名，并宣布科举录取名额将自丙午（1906 年）科起递减。1905 年 9 月，清廷下令从1906 年起停止一切科举考试，随后命令各省学政专管学堂事务，并在 12 月设立学部。延续一千多年的科举制度终于被废除了，这是具有深远意义的重大举措。科举的废除大大加速了学堂建立的步伐。据学部统计，1904 年全国学堂总数为 4222 所，学生 92169 人；1909 年学堂总数猛增为 52346 所，学

生达 156.027 万人。留学生人数也大幅度增长。一个不同于旧式文人和封建士大夫的新知识分子群体活跃于历史舞台，在政治和社会生活中发挥着越来越大的作用。清朝统治者改革学制的本意在于因应时势、培养既忠于朝廷又懂得西学的候补官员，指导思想井没有超出“中学为体，西学为用”的范围。清政府曾三令五申，各级学堂“当以四书五经、纲常大义为主，以历代史鉴及中外政治艺学为辅”，“均以忠孝为本，以经史之学为基，伸学生心术壹归于纯正，而后以西学瀹其智识，练其艺府”。①但学生们在或多或少地接受了西学之后，感受着民族危难的刺激，便逐渐走向朝廷的对立面，成为清朝统治者所无法控制的社会力量。

四、奖励工商。主要是为工商业的振兴立法和给予兴办实业卓有成效者以奖励。1903 年商部成立前，清廷已派人议订商律，商部成立后，陆续公布了《商律》、《公司注册试办章程》、《商会简明章程》、《奖励公司章程》以及《矿务章程》、《试办银行章程》等。1905 年，商部在北京设立劝工陈列所、高等实业学堂，开办户部银行。《奖励公司章程》后经修订，还公布了《奖给商勋章程》、《华商办理农工商实业爵赏章程及奖牌章程》等，除“立法”与奖赏外，清政府并没有采取任何振兴实业的实际措施，即如严重阻碍工商业发展的厘金制度，也没有什么变化。但这些“立法”和奖赏，在保障工商业者权益和提高工商业者地位方面还是起了一定的作用。在大、中城市，新的“商绅”阶层开始崛起，这些“商绅”不仅跻身于传统“士绅” 的行列，并有取代“士绅”传统地位之势。

此外，清政府还发布了禁缠足、禁鸦片、废酷刑以及允许满汉通婚等命令。

综观“新政”，虽然在某些方面取得了一定的成效，但显得支离、敷衍、拖沓，缺乏总体目标和实施规划。根本问题在于政治制度改革的滞后。官制改革只是裁并一些旧衙门，增设一些新衙门，从朝廷到地方体现封建专制的整套统治机构，丝毫没有触动。这套机构所派生的种种弊端自然也无从消除。不少“新政”流于一纸空文。即以较有成效的学制改革来说，许多新式学堂只不过是旧式书院或村塾挂上一块新招牌而已，特别是在州县，根本没有那么多合格的教师，因此新式学堂只好仍然照旧授课，“新瓶装旧酒”。财政的困难也限制着“新政”的推行。清政府早已入不敷出，《辛丑条约》订立后更是债台高筑，罗掘俱穷。筹办“新政”需要经费，在乱增税种、乱提税率、严剔中饱、多方搜刮仍严重不足的情况下，便只好让各地官吏自开饷源任意抽税，从而财税制度紊乱不堪，贪污勒索肆无忌惮。没有可靠的经费来源，“新政”的推行自然步履维艰。新军的编练就是这样。“新政”的支离、

① 《光绪朝东华录》第 4 册，总第 4719 页；第 5 册，总第 5125 页。

敷衍、拖沓，使人们对清政府推行“新政”的诚意产生了怀疑，政治制度改革的呼声于是日益强烈。