第四节 清政府的“预备立宪”和立宪运动一、“仿行宪政”的“预备”措施

民主革命运动的迅速发展和群众反抗斗争的持续高涨，使清朝统治者也感到不能照旧统治下去了，于是宣布“预备立宪”。

在资产阶级改良派的推动下，从 1904 年起，开始有一些清朝官员奏请立宪。日俄战争以“立宪”的日本战胜、专制的俄国战败，立宪的呼声更高。驻法公使孙宝琦、署两江总督周馥、湖广总督张之洞、署两广总督岑春煊、直隶总督袁世凯相继奏请变更政体，实行立宪。清廷遂于 1905 年 10 月派载泽、端方、戴鸿慈、李盛铎、尚其亨等五大臣“出洋考察政治”，随后又命政务处设立“考察政治馆”。1906 年 8 月，出洋考察宪政的五大臣归国，密陈立宪有“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”三大好处，主张诏定国是，仿行宪政，而“实行之期，原可宽立年限”。经过御前会议的一番争论之后，清政府于 9 月 1 日正式宣布“预备仿行宪政”。谕旨指出立宪的原则是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，但“目前规制未备，民智未开”， 不能立即实行宪政，应先从改革官制入手，逐步厘订法律、广兴教育、清理财政、整顿武备、普设巡警，作为实行宪政的“预备”。

清朝最高统治者慈禧太后对立宪抱着敷衍拖延的态度，只求安度晚年。满族亲贵企图通过立宪巩固自己的特权，并削弱地方督抚的权势，进一步加强中央集权。汉族官僚则企图借立宪限制满族亲贵的权势，给自己带来更大的发展机会。清廷派载泽等编纂官制，本想大体效法日本，削弱现行督抚权限，将财政、军事权全部收归中央，使督抚的权限和日本府县知事相当。但在讨论的时候，遭到参加会议的袁世凯等的强硬反对。主持会议的奕劻就认为这问题太大，暂把地方官制押后，先议中央官制。中央官制的改革也碰到许多权位、饭碗的轧轹问题，于是有“五不议”之说，即军机处、内务府、八旗、翰林院、太监的事不议。这五项不议，可议的就不多了。最后在 11

月 6 日宣谕中央官制改革方案：

一、军机处不变，“一切规制，著照旧行。其各部尚书均著充参预政务大臣，轮班值日，听候召对”。

二、设外务、吏、民政、度支、礼、学、陆军、法、农工商、邮传、理藩等 11 个部，“各部堂官，均设尚书一员、侍郎二员，不分满汉”。

三、大理寺改为大理院，“专掌审判”；增设资政院以“博采群言”、审计院以“核查经费”，“均著以次设立”。

四、太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部，练兵处、太仆寺并入陆军部； 都察院改为都御史一员、副都御史二员，六科给事中改为给事中，“其余宗人府、内阁、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营侍工处、步军统领衙门，顺天府、仓场衙门，均毋庸更改”。①

这个方案，除变更几个名称、归并几个旧衙门、增设几个新衙门外，并没有多大意义。作为“议院”之“预备”的资政院的设立，又迟迟不见下文。而根据这个方案任命的内阁总理大臣（即军机大臣）和内阁政务大臣（即各部尚书），共计 13 人，其中满族 7 人，汉族 4 人，蒙古 1 人，汉军旗 1 人。

① 《光绪朝东华录》第 5 册，总第 5577—5580 页。

过去各部堂官满汉平列，现在“不分满汉”，却成为满七汉四，而蒙古、汉军旗实际上一贯依附满族，汉族不足三分之一。因此，这个内阁被称为“满族内阁’。

陆军部是要害部门。尚书铁良，侍郎寿勋、廕昌，清一色的满族贵族。铁良强调陆军部有统率全国陆军之权，迫使袁世凯将练成的“北洋六镇”交出四个镇，归陆军部统率。中央政府机关直接控制军队，这在清朝是前所未有的。铁良又创立贵胄学校，相当于陆军大学，以培养高级军官，规定宗室、八旗子弟及三品以上实缺大员之子方准入学。三品以上实缺大员之子，不是京堂便是道府，几乎没有来入这种学校的，所以这条规定只是掩人耳目，实际目的是使统率军队的高级军官都由满族贵胄充任。习惯于骄奢淫逸的贵胄们学不成才，这项计划没有产生什么实际效果。1907 年 9 月，湖广总督张之洞、直隶总督袁世凯同时入调任军机大臣，明为荣升，实则剥夺了这两位实力最强的汉族总督的实权。

“预备立宪”不仅有名无实，而且显露出满族贵族借立宪以集权的种种迹象，引起各省官绅的普遍不满而发动了召开国会的请愿运动。作为对国会请愿的回应，清政府于 1908 年 9 月间宣布“预备立宪”以九年为限，九年后正式召开国会，同时颁布《钦定宪法大纲》和《议院法选举法要领》、《逐年筹备宪政事宜清单》。

《钦定宪法大纲》以保障“君上大权”为核心，规定皇帝有颁行法律及发交议案、召集及解散议院、设官制禄及黜陟百司、统率陆海军及编定军制、宣战议和及订立条约、宣布戒严及发布命令等权力，并总揽司法权，实际上和专制帝王没有多少不同。《议院法选举法要领》对议院职权、议员言论作了种种限制，使作为“民意”机关的议院实际上成为皇帝的谘询机关。《逐年筹备宪政事宜清单》详细列举了九年内每年应办事项，包括调查户口、实行会计法、编纂简易识字课本和国民必读课本、推广识字学塾，等等。所列项目，许多都不是为召开国会、实行宪政所必需的“预备”。这样的“宪法大纲”和九年的期限，自然都不能今人满意。

1908 年 11 月 14、15 日，光绪皇帝和慈禧太后在 20 小时之内先后死去。不满三岁的溥仪继承皇位，改元宣统，由溥仪的父亲醇亲王载沣摄政。摄政王载沣监国的第一件大事，是罢斥军机大臣兼外务部尚书袁世凯。

袁世凯在戊戌维新期间因叛卖行径为光绪皇帝所痛恨，但在慈禧太后的宠信下飞黄腾达，迅速成为权势煊赫的大官僚。他继李鸿章出任直隶总督兼北洋大臣，掌握着北洋六镇军队。他纠集死党，网罗爪牙，采用破格提拔、金钱收买等各种办法控制各级将领，竭力把北洋六镇培训成私人军队；各级将领则向士兵灌输袁世凯是“衣食父母”的观念，甚至在兵营中供奉袁世凯的长生禄位牌。全军绝对服从袁世凯一人。尽管满族贵族逼他交出了四镇， 随后又内调军机大臣，但他对北洋六镇的控制力依然存在。他继承李鸿章衣钵，把持着招商局、电报局、铁路总公司等企业，并和日本、德国、美国、英国等保持着良好的关系。为了抵制革命、拉拢资产阶级改良派，并借立宪以削弱满族贵族的权势，袁世凯曾多次奏请立宪，还在天津设立宪法研究所， 招致一批改良派人士，推行新政。载沣为了给光绪皇帝“雪恨”，以袁世凯患“足疾”为名，要他回河南彰德“养病”。但清朝中枢主政的庆亲王奕劻早已被袁世凯用大量钱财所收买，以“小站旧人”为核心的袁世凯心腹爪牙， 文官如徐世昌、唐绍仪、朱家宝、杨士琦，武将如冯国璋、段祺瑞、王士珍、

张怀芝等，仍然身任要职，布满朝廷内外，对袁世凯唯命是从，“事无大小毕报”。改良派首领张謇等人也常和袁世凯互通声气。彰德实际上成为秘密的小朝廷。袁世凯的被罢斥，是清朝统治集团的重大分裂。

在罢斥袁世凯的同时，载沣宣示“预备立宪、维新图治”的宗旨，诏令官员们认真筹办立宪事宜，务必于 1909 年内成立各省谘议局，借以稳定局势、笼络人心；并先后给戊戌维新中被黜革的已故户部尚书翁同龢、湖南巡抚陈宝箴等“开复原官”，陕甘总督升允、甘肃布政使毛庆蕃等则以阻挠、玩误宪政而被革职，力图显示新朝廷颇有“除旧布新”的气概。

1909 年 10 月，除新疆奏明缓办外，各省谘议局相继成立。设立谘议局是地方官制改革的重要项目，作为省议会的“预备”，但还不是省议会。它只有“指陈通省利病，筹计地方治安”的谘询、建议职能，而没有立法和监督地方行政长官的权力。谘议局议员的名额是比照原来各省科举考试录取名额和负担漕粮数目来确定的，少则数十名，多则百数十名。议员的产生采用复选举法。首先，根据籍贯、性别、年龄、职业、社会身份、文化教育程度、财产状况等多方面的严格限制，确定“合格选举人”。“合格选举人”为数极少，没有超过该省总人数 1 ％的。然后，由选举人选出若干“选举议员人”， 再由这些人投票选出议员。有些省份的谘议局（如山东），为保守的封建士大夫所控制，凡事“阿附官绅，颠倒舆论”。但绝大多数省份的谘议局，资产阶级改良派都占据明显的优势，他们的头面人物如江苏的张謇、奉天的吴景濂、湖北的汤化龙、湖南的谭延闿、四川的蒲殿俊等，联袂当选为议长。不少省份也有革命党人当选为议员的。谘议局的常年会定于每年 10 月间召

开，会期一般为 40 天；遇有必要时可随时召开临时会，会期一般为 20 天， 休会期间由常驻议员处理有关事务。改良派力图使谘议局成为代表“民意” 的权威机构，他们一面以谘议局为讲坛，发表议论，通过各项决议，力争监督地方政府的权柄，从而在谘议局和督抚间发生了大量的纠纷和争执：一面互通声气，“函电谘询”，发起和组织各省谘议局联合请愿，要求缩短“预备”年限，从速召开国会，立即成立“责任内阁”，加快立宪的步伐。通过谘议局，改良派取得了“国民代表”的合法资格，成为清末一支极为活跃的政治力量。

1910 年 10 月，作为“立议院基础”的资政院在北京召开第一次常年会。议员分“民选”、“钦选”两种。“民选议员”98 人，由各省谘议局议员互选产生，经督抚核定。“钦选议员”包括宗室王公世爵、满汉世爵、外藩王公世爵、宗室觉罗、部院衙门官、硕学通儒和纳税多额者，按对等原则，也是 98 人。不过，正、副总裁（即正、副议长）是“特旨简充”的，秘书长也是“请旨简放”的，所以“钦定”的议员稳占多数。但是“钦选”议员在文化教育程度和对议会民主的理解方面，都远不如“民选”议员，实际上是十几个最活跃的改良派人士如刘春霖、雷奋、罗杰、马宗夔、籍忠寅、孟昭常、吴赐龄等左右着会议。“钦选”议员往往呆若木鸡，或随声附和。第一次常年会按章会期为三个月，后因议事未竣，延长 10 天。议案包括政府交议、本院议员提议和地方谘议局提请核议三种来源，内容涉及经济、政治、外交、法律、文化、教育、地方事务等各个方面。政府交议的多为不关痛痒的“规则”、“章程”等条例，议员们渐渐感到极不耐烦，于是中断对条例的讨论， 要求议长改定议事日程，首先讨论“速开国会案”，议员们慷慨陈词，要求“议员全体赞成通过”，“从速上奏”、“即允速开”。最后用“起立法”

表决，全体议员应声矗立，连一些顽固的“钦选”议员在左顾右盼之后也只好嗫嚅而起，获一致通过，随后的“弹劾军机大臣案”，虽有争议，但也以112 对 12，获绝大多数通过。不过，资政院的决议案还得“请旨裁夺”。对于“速开国会”，载沣的回答是，将“预备”年限缩短三年，还得等到宣统五年才能召开国会。对于“弹劾军机大臣”，则以“朱谕”形式，对资政院严加申斥，对军机大臣奕劻等温言抚慰。议员们大为沮丧，吵嚷着要“请旨解散”资政院。谘议局提请核议的议案，资政院一般都支持各省谘议局，而朝廷和军机处则偏袒各省督抚，资政院的核议也大多不起作用。会开了 100 天，几乎没有办成一件大事。尽管如此，资政院毕竟是中国历史上第一个代表民意的法定机构，具有一定的历史意义。议员们高谈国事，抨击政府，中外记者到会旁听，报刊报道评说，多少也有些民主的气息，对于长期生活在封建专制制度下的中国人来说，也起了一定的启蒙作用。

谘议局、资政院的开设，是载沣迎合立宪潮流的一面，他还有另一面， 即力图集中权力于皇室，首先是军权。监国伊始，他就另编禁卫军，由自己亲自统率，派弟弟载涛、皇族毓朗等为禁卫军大臣。接着宣布，摄政王暂行代理大元帅，设军谘处（参谋部），派毓朗、载涛管理。军谘处改军谘府， 即以载涛、毓朗为军谘大臣。紧接着又派另一弟弟载洵筹办海军，后设海军部，即以载洵为海军大臣。载沣还裁撤了近畿督练公所，命近畿陆军均归陆军部管辖。1911 年 5 月，载沣颁布新内阁官制，撤军机处、旧内阁和会议政务处，由内阁总理、协理大臣和各部大臣充任国务大臣，总揽政务，组成所谓“责任内阁”。国务大臣共 13 人，汉族只有协理大臣徐世昌、外务大臣梁

敦彦等 4 人，满族 9 人中，皇族如总理大臣奕劻、民政大臣善耆、度支大臣

载泽、海军大臣载洵、农工商大臣溥伦等又占了 5 人。这届内阁于是被称为“皇族内阁”或“亲贵内阁”。皇族组阁，是违反立宪精神的。载沣集权于皇室的用心遂大白于天下。实践证明，清政府的“预备立宪”，实质上只是一场骗局。