认识“政府失灵”

本世纪 30 年代的经济危机宣告经济自由主义破产，凯恩斯学说开始风糜西方世界。凯恩斯的理论精义就是：政府应由“守夜人”变为积极的参与者，采取财政政策和货币政策进行宏观经济调控，以达到充分就业（经济增长）和价格稳定（反通货膨胀）两个主要目标。在凯恩斯主义的宏观调控模式中，暗含着这样的假定：政府政策不是追逐私人利益，而是以社会成本一效益比较为决策基础的；政府按照宏观经济原理（或

是经济学家的劝告）行事；政府具有独立的不受特殊利益干扰的决策权。在既然市场有缺陷，那末政府对市场的干预总是正当的、必要的这一逻辑支配下，人们对政府干预行为的两重性较少注意，政府作用也很少成为经济研究的主题，而较多地注意政府政策的客观效果。直到 70 年代经济危机和“滞胀”的出现，才使盛行一时的政府干预主义失宠，新自由主义重振旗鼓。

人们在实践中发现，如果政府干预不当，也会出现与市场失灵相似的后果，即所谓的“政府失灵”或称政府失败的局面，非但不能医治市场失灵所造成的弊病，反而加重病情。典型的例子是，在弗里德曼看来， 30 年代美国经济大萧条并非因自由资本主义的失败而造成的，相反，却是政府在金融领域中的失败造成的，只不过政府的责任当时和现在都没有被认识。①

实际上，这涉及国家在经济中作用的两重性问题。对此，恩格斯早有精辟论述：“在政治权力对社会建立起来并且从公仆变为主人以后，它可以朝两个方面起作用。或者按照合乎逻辑的经济发展的精神和方向起作用，在这种情况下，它和经济发展就没有冲突，经济发展就加速了。” 或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，“政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费”。①

对政府失灵的批评有：

——政府干预是人为的，往往服务于经济以外的政治目的，况且，把对经济的调节建立在决策部门的政府官员的个人品德上，是十分危险的。而市场机制却有着自动调节、自动均衡的特点。

——政府的干预与调节容易形成权力集中，从而走向独断专行，有害于经济体系的正常运转和国民的福祉。政府政治决定的有效射程不能太远，否则就会压制经济民主和政治民主的进程。②

——市场机制不能解决的问题，政府实际上也是无能为力的，政府介入反而会使问题更加复杂化。

——政府调节手段的功能是有限的，且各种手段与工具的影响是相互牵制相互抵消的。

一一政府对经济活动的影响效率往往低于市场，因为政府行为是由具有个人私利的政府官员作出的，这种行为不仅缺乏竞争，没有成本和利润的压力，而且更趋向于维护政府部门自身的利益而不是社会利益，因而是低效率的，甚至是无效的。公共选择者（政治家、官僚、投票人）也是追求自身利益的经济人。

政治商业周期，是西方用来表述政府经济影响的一个概念，它指政府通过某种经济政策来实现一定利益集团的政治利益，由这些经济政策引起的总收入、就业、通货膨胀和其他宏观经济指标的循环和波动。当代西方国家政府干预实质上是控制政府的各个利益集团之间重新分配利益的过程。以布坎南为代表的公共选择学派认为，政府决策是政治市场竞争的产物，参加这种政治竞争的人与经济市场上竞争着的经济人没有什么区别，也是以私人成本一一收益比较为决策基础的。保罗·莫斯利

① 《马克思恩格斯选集》，第 3 卷第 222 页、第 4 卷第 483 页。

② 熊彼特：《资本主义、社会主义和民主主义》，商务印书馆 1979 年版，第 364 页。

对美国和英国政府行为进行了研究，两国个人可支配收入年增长率变化如下： 1946—1973 年间，选举年，美国 2.6％，英国 3.5％；非选举年，美国 2.O％，英国 2.6％；1974—1982 年间，选举年，美国 2.1％，英国4.6％，非选举年，美国 1.5％，英国 1.2％。他认为，美英政府的决策并非由传统的“经济福利最大化”原则决定，而是由危机和追求再次当选的周期性压力所致。①

长期性和预见性是政府制订战略性计划的主要特点，也是私人企业难以取代的特长，而失去这一特色则会大大削弱政府干预的必要性。影响政府长期行为的因素有：（1）政府任期制决定的短期效应，往往就事论事，受一时之念支配，追求看得见的成果。（2）由于社会经济规模庞大，政府机构不可能充分了解经常变化的经济生活，无法进行详尽的分析，在此基础上作出的决策往往不十分成功，为了保证成功率，则倾向于解决近期难题。（3）政府不能认识它们正在分配的公共资源的真正价值，也不能使公共财产的使用者和受益者发现这种价值并有效地运用这些资源。公众则以自身利益为标准决定自己对政府支持与否。（4）缺乏为公众利益进行辩护的代表。（5）政府具有原谅自己过失的倾向。（6）政府具有强烈的管理复杂事物的倾向。

典型的美国人认为，联邦税收中的每一个美元有将近半个被浪费掉了，政府行为是低效率的和易于造成浪费的。这主要表现在：（1）政策效应的滞后，包括认识滞后，从当局感觉到变动而准备采取措施这段时间上的延滞，其中主要是由于现代市场经济的复杂性和动态性，即便用现代化的技术手段来收集处理信息，也常常不能真正反映市场的迅速变化；行政过程上的拖延，政府需要周详地讨论才能拿出对策来，特别是在制订政策时，受到利益集团的压力，要来回反复地权衡；作用上的滞后，从措施实行到见效之间有距离，政策滞后效应常常使政府改变原来的目标，即出现政策目标移位。克莱因形容美国宏观经济政策的实行过程是“麻烦而又缓慢的，经常令人沮丧的是，所要达到的目的可能容易中途受挫”。①（2）政府管制市场造成社会交易成本的增加，对价格和工资的管制使资源流动失去价格导向，政府不容易找到一个平衡点，既不损害经济的正常运行，又能保证政策制订和执行中的效率。（3）政府干预显然不可能总是正确无误的，一旦失误，损失很大。（4）政府干预和行政管制抑制了竞争，扩大了供求差额而形成差价，从而产生了寻求这种差价的“寻租”行为，造成社会资源的巨大浪费。（5）官僚行政机构自身产生的低效率和浪费。联邦的计划一旦开始，“鲜有结束的”。1992 年，联邦文职雇员多达 311 万，其中，光是农业部雇用了 12 万名文

职人员，卫生与公众服务部为 13 万，运输部 7 万，商务部 3.7 万。

从辩证眼光看，政府失灵应有两方面的意思，一方面是指干预过度，即超过了弥补市场失灵和维持市场机制正常运转的合理需要，结果反而阻碍了市场功能的正常发挥，如，国有经济比重太大，社会福利水平过高，不合理的规章制度等。另一方面是指干预不足，干预的范围和力度，不足以弥补市场失灵和维持市场机制的正常运作，结果也会导致市场机

① 参见 Paul Mosley：The Making of Economic Policy，Wheatsheaf Books,1984.

① 劳伦斯·克莱因：《供求经济学》，商务印书馆 1988 年版，第 22 页。

制无法正常发挥，如缺乏维持社会公平的法律、忽视对环境的保护等。当然，正如即使存在市场失灵，市场机制仍是最有效的配置资源的方式一样，尽管存在着政府失败，但国家干预在现代美国市场经济中，仍有着不可替代的和不可忽视的重要作用。难点在于如何寻找出两者之间的最佳结合点来。