“州权”上缴联邦

如何实现州权上缴？大致采取了下述方法：

——实行代议制民主政治，并赋予总统以强有力的权威，是削弱州权的一个有效办法。作为典型的自由市场经济，美国的政治制度理应也是最民主的，而事实并不是简单的对应。在美国，仍实行间接民主制， 而不是理想中的直接民主制，其原因在于前者的可行性和稳定性。 1787

年的制宪会议上，在讨论关于立法权与行政权如何制衡的问题时，代表们注意到，当时 13 个州大多采取“立法至上”的制度，行政首长软弱无力，无法有效地执行政策，几乎成为立法机构的附属品。而由选民选出的纽约州长却强而有力，因为州宪赋予州长否决由立法机构所通过的法案的权力。这在后来通过的宪法对总统权力的加强中得到了体现。

——壮大联邦政府的财政力量。联邦与州权力之争，说到底要看谁掌握了财权。在美国宪法中，对各级财政的财政职责有明确的规定。体现的原则是，联邦、州、地方三级政府既有统一，又有分权，既有平等， 又有先后。例如，联邦政府有铸造货币和发行纸币权，州和地方政府则没有；三级政府对某种税源都有征税权时，联邦政府优先；各州政府在必要时征收的进出口税款须上缴国库；联邦政府可以国家信用的名义借债，其信誉高于州和地方政府，由于宪法规定仍有相当的弹性，围绕联邦与州的关系一直是争斗的热点。总的看，在美国市场发育和成熟的过程中，联邦权力是日益扩大的，州和地方的权力在缩小。联邦政府扩大自己权力的方式有： （1）通过宪法修正案加强联邦权力，削弱地方权力；（2）通过司法权的解释。宪法条文解释的弹性大，如果从严，联邦权力只限于宪法上明文规定的，如果从宽，则可从条文规定的权力中派生出其他一些权力来。联邦政府往往根据政策需要从宽解释出自己的一些额外权力来。（3）通过联邦议会议法的方式。宪法中有一些关于联邦和州可以共同使用的共同权力的规定，州在执行这种共同权力时，要受到联邦法律的限制。联邦可以制定一些与州有冲突的法律，使州的法律无效，共同权力变为联邦独有的权力。（4）通过财政手段。通过联邦对州和地方以财政资助的方式，扩大联邦的影响和削弱州和地方的权力。如补助性拨款制度（有条件补助、无条件补助和总额补助）、所得税抵免制、所得税扣除制、补征制、联邦预算再分配，其中，有条件拨款是上层政府影响下层政府行为的一种最有效的方式（1992 年联邦政府的有条件拨款为 1600 亿美元，占联邦预算支出的 11％，占州财政收入的 20

％）。①

——争取企业家的支持，巩固联邦政府地位。在上一节中曾经提到， 独立战争之后，美国财政部长汉密尔顿竭力鼓动发行新公债，设立国家银行向厂商提供贷款等，政治上的考虑正是为了克服州政府中的离心倾向，加强联邦政府地位，拉住企业家来对抗地区的分离势力。他的估计是：那些从认债和贷款政策中得到好处的资本家，会尽心竭力来支持国家的信贷政策及其政治政策的，他们这样做，其实是为了保护已经做出的投资。根据相同的道理，由联邦代认州政府的公债，正可以使后者失去资本家的支持。联邦政府与那些强有力的投资家携手合作，当工商业进一步发展时，政权便自然而然地得以巩固。他的做法，的确赢得了纽约和麻省等地的企业家的支持。

——“以州制州”。联邦充分利用美国经济区域不平衡的特点，控制住富州的财源，以此作为对付穷州的有力武器。由于财富和收入集中在国内一个比较狭小的地区内，使得这种财富处在大多数州政府的管辖权之外。1870 年，单是纽约州一州的财富，就比先前南部邦联所有各州

① 刘振亚：《市场中的政府》，人民出版社 1992 年版，第 38—44 页。

的财富加在一起还要大一倍以上。①联邦政府还控制了主要的税源，使征收个人所得税和公司所得税成为联邦政府的特殊职权，以源源不断的个人所得税和公司所得税作为联邦政府重要的财政基础和对各州提供补助的丰富资源，代替了国有土地出售收入，因为后者毕竟是有限的。联邦政府还逐步修改了原先无条件向各州提供补助以发展教育和进行内部改革的惯例，开始搞“有条件补助”。 1911 年，国会开始要求各州在得到补助之后，也拿出一笔同等数目的款项来办某事，即所谓“对等基金”。

——行政协调。为了补救因州与州之间差异对统一市场造成的威胁，联邦政府大力推动各州间特别是自然区划范围以内的各州州长和州议会的合作，以实现各州立法和行政的划一，如在处理私贩酒类、贩运汽车和惩治犯罪等方面协同行动。 1908 年，西奥多·罗斯福总统在华盛顿召集了第一届州长会议，从此以后，成为一个经常性的协商会议。从结果上看，各州的“地方利益至上主义”仍旧存在，为了可以理

解的理由，想方设法找办法来规避宪法上所载的明确目的。设置障碍干预备州间的农产品流通，如某一州经营牛乳业的农民可以促使政府制定一些力其他州不易达到的检验标准和规格。某些州政府订出一些巧妙的方法来刁难来自本州以外的商贩，以协助本州内从事这种贸易的农民， 还常常故意订出一些有关等级和标签的规定，使水果、蔬菜或鸡蛋等物不能进入某个特殊的地区。一些州还钻法律的空子，宪法第二十一条修正案（1933 年）规定，禁上违反当地法律，为发货或使用而运送或输入致醉的酒类。某些州把这一条当做一个楔子，制定了一些法律，其目的不在于保障居民不受酒精饮料毒害，而在于协助当地的酿酒商、蒸酒商或农民。达到这个目的的方法是对外地的酒类征收更高的营业税，对由外地来的制造商颁发特别许可证，以及使用其他的一些方法。这些措施常常引起报复，直发展到一个州对另一个州进行攻击。如此等等。不过， 这种趋势尚不严重，还不足以破坏国内市场的统一性，所以，最高法院不太注意去阻止这一趋势的发展。①