解除管制

80 年代，美国为适应市场变化、强化市场力量，采取了一系列创新行动，比较突出的宏观政策举措就是解除管制（deregulation），即解除政府颁布的各种规章条例，实际上是对政府的调节权力和调节活动，或予以去除，或缩小规模。虽然很多方面的解禁政策在卡特政府时期已开始实行，但真正发挥作用却在 80 年代，特别是在银行金融业解除管制的运动，被认为对活跃微观经济起了重要作用。

自 1887 年到本世纪 30 年代中，美国建立了一系列经济管理机构，如州际商业委员会（ICC）、民用航空委员会（CAB）、联邦航空局（FAA）、联邦储蓄保险公司（FDIC）、联邦通讯委员会（FCC）、联邦储备委员会

（FED），等等。 60 年代以前，政府制定的法律及管理机构，大多属经济性管制，其目的在于获得特定经济目标，如竞争性的市场行为，管制产业的活动，完善劳资关系等。 60 年代中期以来，随着社会关注重心转向人权、环境保护、工作场所安全与健康、消费者保护等，政府对企业的管制重心也相应发生转折，转向社会性管制，出台了大量的环境和社会管制法规法令。在机构设置上，也相应从对特定产业加以管制，变为针对特定功能或议题作跨产业的管理，如 1970 年，设立环境保护署，负责执行清净空气法、净水法、有毒物管制法；公平就业机会委员会负责执行 1964 年通过的民权法，防止就业时的种族和性别歧视；消费品安全委员会负责执行消费品安全法，职业安全与健康局，旨在执行职业安全与健康法。这种功能性管制，管辖权遍及所有的私营部门，在市场体系中运行的所有经营者概莫能逃脱之外。

“政府官员们使每一项新计划都陷入严密的条例罗网：下令从事某些活动，禁止进行另一些活动⋯⋯”。1985 年，美国联邦一级管制机构开支为 71 亿美元，雇员超过 9 万。80 年代同 70 年代相比，工作人员增加 227％，开支增加了 638％。据美国经济学家韦登堡统计，1976 年，光在经济部门内政府的各种规章制度所增长的额外成本就达 660 亿美元，

各年花在填写各种联邦政府表格上的时间就达 15 亿小时。这些新的对企业的社会管制成本很高，究竟它的边际收益是否超过了边际成本，大有争议。

不少人认为，公共经济政策不可能建立在成本分析基础之上。“公共经济政策不是、不能是、而且不应该单单建立在‘纯经济的’考虑基础上。分析到最后，经济制度和政策只不过是达到最后非经济目标的手段——这些目标譬如是一项好的生活、公平、个人潜能更充分的发挥、国家的强大、或神的荣耀，因此，它们（经济制度与政策）必须藉着某些适当定义的信念，并就各项非经济目标有所加权之后，才能形成并且

接受判断。”①但也有很多人认为它降低或抵消了生产率的增长，成为 70 年代以来实际收入增长缓慢、实际工资下降的主要原因。

70 年代末以来，经济思潮从凯恩斯的政府干预观念重新回到斯密的发挥市场自发作用的观念上来，认为自由市场和私人的主动精神可以比严厉的、但不灵活的政府法令和管制更好地应付经济环境的变化。乔治·巴顿将军 1944 年曾说过的一句话重又被人们多次引用：“决不要告诉人们如何做事。告诉他们，你希望他们做到什么，他们的独创性就会令你吃惊。”这种观念的变化，促使立法机关和管理当局变革现行管制模式，采取鼓励竞争的政策。里根总统就职不久，就成立了以副总统为首的“解除管制办公室”，并立即冻结了 172 种规章制度，终止了石油价格控制，取消了“自愿工资与价格指导”，撤消了“工资与价格稳定委员会”，颁发第 12291 号行政命令，对消除、防止具有消极影响的政府管制措施作了比较具体的规定。要求所有在总统直接领导下的联邦机构，将建议中的管制新方案送审以便进行深入的成本效益分析。凡是成本超过效益的，都被打回。对现有的规定，凡可能引起成本增长在 1 亿美元以上，以及对若干行业或经济整体带来负担的，也要进行审查。这一具体规定的结果，在一年内，有关新的管制方案数目减少了 38％，最后获准通过的规定减少了 27％。①

美国放宽政府管制的主要途径有：修改或撤消一些管制法令；减少管制机构的预算和人员；向管制机构委派具有非管制化思想的人员；对现存或建议中的政府管制措施，强调严格的成本一效益分析；鼓励被管制的机构和人员揭发那些增加运营成本、效率低下的管制措施；实施“日落规律”，即一项管制措施经历若干年后，在未经公众听证和立法机构讨论重申延续的条件下，应如黄昏太阳自然落下一样失效（克林顿的谋士们提出了一个“日落法”和“日落委员会”的设想：联邦的每一项计划和规章条例如果未经重新授权，经过 7 年后将自动取消。联邦机构每通过一项新的行政规章，就得取消两项旧的）。②

解除管制的基本内容之一是，修改公共服务部门、社会公益部门中那些已经不符合现代条件下的规模经济效益、不适应新兴科技发展、不利于在广阔领域展开竞争的管制措施。传统上属于国家权力范围之内的部门也出现了解除管制的趋势，国家对财政、信贷、运输、通讯、能源等领域的控制均受削弱。这一过程其实早已开始。从 1975 年起，美国已开始颁布了几项放松政府管制的法规。对国内石油价格的所有控制于1981 年全部取消，天然气价格的控制逐步放松，到 1987 年全部取消，在商业航空、卡车货运等行业也不同程度地放松了管制，放宽新手进入的规定，并取消了美国电话电报公司（AT&T）一家独揽全部电信业的权力。

①

美国政府解除管制的一个典型领域在金融业。80 年代以前，美国的银行管制的主要特点是：双轨注册（联邦和州政府都有权颁发营业执

① 参见 A·E· 卡恩：《管制经济学》，台湾银行经济研究室编印，1983 年版。

① 参见朱正圻：“西方国家的‘宏观调控改革’”，载《世界经济》1993 年第 1 期。

② 威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编：《克林顿变革方略》，新华出版社 1993 年版，第 356—357 页。

① Robert Hamrin, America's New Economy, Franklin Watts, New York1988，P243—251.

照）、多元管理（货币总监，联邦储备委员会、联邦存款保险公司及 50 个州的银行管理机构对商业银行进行管理）；单一制银行经营体制；银行业与证券业分离制度；对金融业务交叉经营的限制；严格的利率限制。1980 年以来，政府逐渐放松和取消了利率限制，打破业务禁区，允许金

融机构业务交叉经营，并允许银行向证券业渗透。 1994 年上半年，美国国会通过了《州际银行法》，允许银行跨州设立分支机构。这些解除管制的措施，使得调节金融市场的基本力量由政府管制转向市场机制，推动了银行业的合并集中，使商业银行更具有竞争和创新精神，原来的限制性金融体制开始走向新的竞争性体制。

据估计，里根政府的头两年半里，因取消各种规章制度带来的一次性成本节约就达 150—170 亿美元，而且每年还能因此节约 130—140 亿

美元，省去政府文件工作 3 亿小时。同卡特政府相比，每年少出台四分

之一的规章制度，联邦政府规章执行机构的实际支出增长率，从 1977—

1981 财政年度的 4.5％，降到 1981—1985 财政年度的 1.4％。另据统计，由于政府对民用航空、铁路、公路运输、电讯、有线电视、天然气等部门实行解除管制，每年增加的经济效益达 360—460 亿美元，占美国国民生产总值的约 0.7—0.9％。受政府管制的部门产值占国内生产总值的比重，从 70 年代末的 17％降至 80 年代末的 7％。

当然，政府致力于解除的，主要是不适合市场的干预，如价格管制、各种限制竞争的条例，而不是那些适合市场的规章制度，如对证券业、食品工业、制药工业的管理，不少的规章制度还是市场运行所需要的，所以，积极主张并执行减少管制政策的布什总统就肯定地说：“在某些情况下，精心制订的规章条例是可以为公共利益服务的”。而且，解除管制非但未使美国政府的宏观经济控制衰落，相反，倒是加强了宏观经济控制，这是因为，解除管制只是一种控制方式上的改变，把本来属于微观的、市场机制能够调节的东西，归还给市场，它最终使得政府对社会经济总量的调节更加有效。①