按公司模式来重组政府？

解除管制的另一个原因在于，各州对联邦政府的管理机构变得越来越不听话了，特别是当州的计划与华盛顿发生矛盾时，州政府不惜向联邦政府进行挑战。这就是所谓的“州权复兴”。各州之所以能向联邦政府提出挑战，在于它们的能力加强了。一是，州政府的工作效率有了重大的改观。从过去的低效率、种族主义和腐败，变为有很强的结构和程序，负责、自主。二是州政府的财力增强。70 年代后期，多数州的财政状况不错，而相反，联邦政府正受财政赤字日益恶化之苦。因此，各州干事的愿望和能力都得到加强，比如，各州都主动地对福利制度进行改革，州一级的创新举措比以往任何时候都要多，而且，如果一个州成功地干了点什么事情，几乎马上就有五、六个州群起效法，“州的管理成为一个极具竞争性的行当”。

① 章星：《冲出滞胀的泥潭——八十年代美英政府的宏观经济控制》，北京理工大学出版社 1992 年版，第

4—5 页。

面对这一情况，不少人提出要对联邦政府职能作新的定位，按公司模式对政府进行重组。他们提出，现代的大公司发现通过缩小规模和下放决策权可以节省大量资金，政府为何不可如法炮制呢？没有一家现代化大公司是直接从总部指挥其全部经营活动的，总部的作用是进行管理、作重大决策和指导全公司，经营活动则委托给遍布全球的、权力下放的办事处，这些办事处有很大的自由，在现场采取它们自己最好的方法来处理事情。现行的政府组织形式是工业化时代继承下来的政府模式

——中央集权、自上而下、由公立垄断机构提供标准化服务——不再能跟上现在这个迅速变化的、具有高度竞争性的、信息丰富的社会和经济， “政府事实上是美国社会中唯一的还没有为适应信息时代而改造自己的部门”，①要求把选择、竞争和市场激励因素引进政府各级机构，对州与联邦的权力平衡进行调整，因为“各州都已长大成熟了”。要把联邦政府办成一个专事“掌舵”而不是“划桨”的组织，像一个大型的控股公司，集中精力为公司掌舵，制订政策，并确保各个企业（下一级政府）有它们需要用来完成工作的手段和积极性。

美国搞政府权力平衡，有其自身的有利条件：

——从历史上看。早期的美国是个农业国家，政府曾经是分散的。随着 19 世纪工业革命的发展，结束了农业时代。当北方赢得南北战争时，集中和工业也战胜了分散和农业。工业是美国历史上最强大的集中化力量，大工业要求对劳动力、原料、资本、工厂有高度的集中，因为它是按照规模经济的原则组织起来的，即在一个地方，以一种方式生产的产品越多，每一单位产品的成本就越低。在 20 世纪，工业化的发展使集中也在继续兴旺。30 年代的大萧条中，民众第一次要求政府提供像社会保险一类的集中性计划。第二次世界大战中，也只有集权才能取得胜利所需要的充分动员。50 年代，美国经济又出现黄金时代，对集权的需要也就减弱了。特别是随着信息社会的发展，不断加强的分散趋势超过了正在消失的集中趋势。传统大工业式微，新的信息经济上升，杰弗逊的“政府管得越少越好”的主张又时兴起来。②如果说有什么不同，那就是，政府职能和管理范围的收缩，正是在于恢复政府控制的有效性。

——从政治制度看。美国实行非中央集权的政治制度，联邦、州和地方政府都有各自的座标，并得到宪法的保障。在非中央集权制中，政府机构网如同一个市场，在这里，政府活动的各方参与者可以进行讨价还价。例如，联邦给地方的拨款通常不是联邦控制州和地方的手段，但实际上联邦拨款却给了联邦政府为达到自己感兴趣的某些目标而进行付价还价的手段。用另一种形象化的比喻来说：在采用非中央集权制的国家里，那些渴望参加政府纸牌游戏的，必须设法找到赌本。联邦政府利用它优越的财力物力和较强的能力，吸引公众来投下赌注。各州政府则利用宪法规定它们作为政治机构拱门中的“拱顶石”的地位，地方政府也利用它们作为不可缺少的一级政府部门（通常具有课税权）而存在的能力一它们是公共需求和政府措施这两方面的交叉点。

非中央集权不等于地方分权。地方分权意味着存在着一种中央权力

① 威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编：《克林顿变革方略》，第 344 页。

② 约翰·奈斯比特：《大趋势——改变我们生活的十个新趋向》，新华出版社 1984 年版，第 130 页。

机构即中央政府，它可以分散权力，如果它要做的话，也可以把权力再集中起来。所以在地方分权制中，权力的分散实际上是一种赐予，而不是应得的权利。非中央集权指的是这样一种政治制度，它的权力是如此之分散，以致于没有合法的理由把权力集中起来，否则就会破坏宪法的结构和精神。①——从大众倾向看。在本世纪初，虽然人们已感觉到无法通过 48 个独立的州政府来应付现代的社会和经济新情况，却仍不愿制订宪法修正案赋予联邦政府更大的权力，支出地方自治权。之所以如此，并不是因为制订宪法修正案很麻烦，而是因为人们信任州权并且害怕联邦政府的官僚政治。在整个美国历史上，两大政党都曾经此起彼伏地以雄辩的言词来维护州权，这并不只是职业性的政党斗争的法宝。“毫无疑问，正是由于奉行这个原则，才促进了国内的稳定，照顾了相隔遥远的各个地区的特殊利益，并且促成了建立各种各样的社会机构。要是使各州政府淹没在高度中央集权化的制度之中，那就会使国家无法把各州政府当做试验室，使其发挥应有的作用。”①从 70 年代以来，美国各州的分权已成时髦，而且，地方政府也在瓜分州的权力，提出“只要州（或联邦政府）的资助，不要州的控制”。在发挥各州和地方积极性、主动性的同时，也带来了一些副作用。比如，随着分权的发展，“即便不会带来分崩离析，至少也要增加一些荒唐的事”。过去一整套可憎的、付出高价的、然而却是统一的国家法规，已分散成为互相矛盾、如同迷宫一般的州法规，这套法规同样可憎，而且更费时间。②看来，要让政府像大公司那样高效率地运营，光靠权力分散是远远不够的。