社会福利的政策演变

① 以上如不说明，均为 1989 年数据，美元均为名义价格。出自 1992 年版《美国统计摘要》。

从发展过程看，到 20 世纪初，美国的社会福利仍是“志愿式的”和

地方分散化的，相对于当时美国的工业化程度，是非常落后的。 1935 年前，美国济贫大多借鉴英国的济贫法以及传统的城市慈善形式的社会救济模式。主要的社会慈善是由社会慈善组织来提供，地方政府所赞助的救济院也开始起较大作用。州政府真正投入福利工作，要从 1908 年的

工人补偿方案算起。当时，只有联邦雇员才能享受这一计划。到 1920 年，

已有 43 个州通过了劳动补偿法案，扩大到产业工人，主要是工作意外事故的补偿。

30 年代大危机后，为了应付当时日益严重的失业问题，美国通过增加公共开支、建立社会安全体系的方式，来刺激国内需求，缓和失业矛盾。 1935 年，罗斯福总统颁布了美国历史上第一个社会保障法，标志

着美国现代福利制度的莫基。其后的 50 多年里，政府的福利政策有了很大发展，大致可划为四个阶段：

形成和发展（1933—1960）。社会保障法被称作“新政”的基石， 它规定由联邦政府举办全国统一的老年保险，以各州政府为主举办失业保险，由联邦、州和地方政府合办福利补助，确立了美国福利制度的基本框架。像最低工资规定、失业保险等都是这一时期确立并成为永久性制度的。

定型与膨胀（1961—1973）。60 年代的快速经济成长使得政府有能力也有必要更多地煦顾落在后头的弱者，从肯尼迪的“新边疆”到约翰逊的“伟大的社会”计划，都显出其勃勃雄心。在约翰逊时代“反贫困的战争”中，城市中贫困家庭的数目减少了一半，老人、残疾人的医疗也有了相应保障（1965 年施行医疗照顾计划和医疗补助计划）。不仅如此，该时期一个重大的政策变化就是，从过去一味追求经济增长转向兼顾社会进步、社会全面和谐发展、个人生活质量的提高上来。但大张社会安全网导致福利开支过度膨胀，为了应付日渐沉重的福利支出，不得不加税，进而削弱了投资意愿和工作动力，成为 60 年代末以来美国生产力下降的直接原因之一。

修补和调整（1974—1980）。1973 年石油危机后，美国经济陷入困境，财政赤字严重，政府处境艰难，一方面要拯救贫困，有尼克松的“家庭援助计划”和卡特的“改善就业和收入计划”，另一方面要对付赤字， 相对于其他刚性开支要软一些的福利开支自然免不了挨上几刀。总的来说这个阶段削减福利开支的态度不坚定，执行不力，结果越减越多。

转变与改革（1981 至今）。里根经济学开创了美国经济政策的一个新时代，他决心扭转美国走向“欧洲福利国家”的趋势，摆脱福利雪球越滚越大、国民产出“蛋糕”相对越做越小的恶性循环， 1981 年的预算平衡法案中推出旨在减少贫困及对福利依赖、鼓励自立的“强制工作一福利计划”； 1984 年，社会福利预算被大幅削减，其中，失业保险减幅为 17.4％，儿童营养方案 28％，食品券 13.8％，社会服务补助 37.1

％。 1988 年出台的“家庭援助法案”（FSA），更是让习惯于“越来越多的政府服务”的美国人震动，被誉为“具有政策革命意义”之举，的确有效地缓和了社会福利开支的膨胀势头。