（三）政治社会调整与资本主义再现活力

1871 年以后，伴随着资本主义向垄断过渡、科学技术和工农业的突飞猛进，以及第二次工业革命的猛烈开展，欧美几个资本主义大国在社会经济方面出现了新的情况：第一，资本主义的阴暗面更加突出，社会不公正现象愈趋严重。国民财富急剧增长，但是财富分配极不公平，贫富差别天悬地隔。第二，劳动人民的觉悟空前提高，各国工人阶级纷纷成立自己的政党，在政治生活中取得举足轻重的地位，资本主义面临严重的挑战。第三，1871 年以后，欧美进入社会化大生产时代，工业化与城市化同步发展，以致社会生活愈益趋向错综复杂，意想不到的问题纷至沓来。第四，各先进国家政治积弊成堆，腐化在侵蚀着整个政治机体。第五，各国展开了工业竞赛，不断提高劳动生产率问题也被提到日程上来。

面对上述新形势新问题，旧有的政治结构、社会结构中的许多环节及旧有的方针政策已经不能适应了。如果“率由旧章”，一切墨守成规，资本主义只有没落或灭亡之一途。为了让资本主义继续生存下去，为了给资本主义增添活力，为了迎接新时代的挑战，欧美国家便不得不在政治、社会领域内进行一连串的调整。

首先是政治调整。

强化国家机器。不但强化了军事警察机构，建立或加强官僚制度，而且国家机器的职能也扩大了，它不限于镇压或压迫，它还管理教育、负责公众卫生、保护自然资源、推行福利政策，甚至制裁托拉斯的不法活动等等。若赛亚·斯坦普写道：“国家已从作为警察的国家，发展为作为护士、医生、药剂师、保护人、向导、哲学家和朋友的国家了，从摇篮到坟墓都是如此。” 而且从 1871 年以后，行政权力的加强也是国家机器强化的一个表现。为了应付近代化大工业所带来的问题，提高政府工作效率便成为当务之急，而行政手段的效率显然要比立法手段更高，所以 1871 年以后，英美及比利时等国行政权力加强了。在英国，内阁地位提高了，而议会权力下降。在美国，也呈现国会权力削弱和总统权力增强的趋势。
进一步完善国家管理机构。进入 19 世纪晚期，由于社会化大工业及城市的发展，社会生活日趋复杂化、多样化，为了处理千头万绪的国家事务，就必须加强政治管理的专业化、科学化，以期国家管理机构臻于完善。1871 年后，英美两国在这方面做得很出色：第一，它们都通过文官制度的改革，完善了国家管理机构。第二，美国实现了城市管理机构的完善化。

在英国，在文官制度改革之前，吏治窳滥，政府工作效率低下。这是不合理的文官任免制度使然。官吏任免大权掌握在内阁首相及大臣手中，他们任人唯亲，一般都把本党的亲信安插在政府要津。黜陟官吏也不是依据才能大小，勤奋与否或政绩优劣，而是以资历深浅及上级喜怒好恶为转移。结果，冗官充斥，工作混乱，贪污盛行。

吏治腐败，在美国表现在“分赃制”上面。这个制度形成于 19 世纪 30 年代，其特点是：甲党上台，立即斥退大批政府官员，而让在竞选中立功的

本党党徒取而代之。乙党上台也如法炮制。因之政府官员素质低下，道德败坏。而且“分赃制”也影响了政府工作的连续性和稳定性。

为了矫正这些弊端，也为了适应近代化大工业时代政府工作专业化、科学化的需要，英国在 1855 年和 1870 年前后颁布两道枢密院命令，美国在 1883 年颁布了“彭德尔顿法”，分别推行了文官制度的改革。综合说来，两国文官制度改革有以下内容：一、文官任用采取公开平等考试、择优录取的办法。只有具备一定的科学文化与专业知识的人才能担任官吏。在美国，有时邀请学术界专家主持考试。二、实行定期考绩，按照勤惰、政绩大小予以升降、奖惩。三、禁止文官介入党派活动，文官不与执政党共进退。

文官改革收到了一定的良好效果。首先，文官超然于党派斗争之外，这保证了政府工作的连续性和稳定性。其次，把竞争机制引进文官制度中来，这就在某种程度上减少了官场中的腐败现象，提高了文官的素质和工作效率，激发了他们的积极性。第三，它也推动了文官的知识化、专业化和政府管理上的科学化，使学有专长的知识分子取代了庸庸碌碌的政客。

在美国，还通过市政改革实现了城市管理机构完善化。

到 19 世纪晚期，美国经济结构发生了重大的变化：在全国范围内以城市为中心的经济体系已经初步形成，经济发展重心转向城市。由于经济结构发生这样重大变化，现有的城市体制已无法与它相适应。这便是美国市政改革的基本原因。

在改革之前，美国城市一般地实行市长—市政会议制。在这个体制下，市政管理效率甚低，而且贪污成风。到 19 世纪 90 年代，随着进步运动的兴起，市政改革的要求发展为一个声势浩大的运动。

改革运动产生了结果，市长—市政会议体制被送到历史博物馆中去，取而代之的是委员会—经理制。在新的体制下，委员会（五人至九人）由市民按普选制原则选出，由它负责制定政策，颁布法令，批准年度预算。经理是由委员会聘请的、受过专门教育并且有丰富的管理经验与才干的专家担任，由这位经理全权负责城市的行政管理。他向委员会负责，任期不限，由委员会视其政绩优劣而定。该体制既有民主成分（由人民选出的委员会掌握大权，由它来决定大计方针），又能发挥专家的特长。易言之，它把企业管理原则注入民主的市政管理之中，既能照顾到市民各个集团的利益，又能实现城市管理的专业化、科学化。

这样，在 1871 年后，为了适应工业化、城市化的时代需要，为了应付社会生活的复杂化所带来的新问题，资本主义国家进行了政治上的调整——改革了文官制度，改革了城市管理体制，从而完善了国家管理机构，使其专业化、科学化，这样就使得政治体制适应了工业化社会的新格局，为资本主义社会的正常运作创造了有利的政治环境。

扩大政治民主。在这方面英国是一个典型。在 1871 年以后，英国工人阶级已经发展为一个不可忽视的力量，他们不但有工会组织，而且也倾向于社会主义。面对这个情况，在英国交替执政的两大党自由党和保守党，都感到有必要进一步扩大民主，藉以缓和工人阶级的不满情绪。他们从过去几十年的经验中看到，扩大政治民主不但不会威胁私人财产制度，反而可以麻痹工人阶级的革命意志，磨掉他们的斗争锋芒，从而可以达到稳定社会秩序、巩固资产阶级统治的目的。这便是 19 世纪晚期到 20 世纪初英国通过改革扩大民主的主要原因。

这一时期英国扩大民主的主要内容有以下几个方面：实行秘密投票制；进一步扩大选举权范围，甚至实现妇女投票权，因而使英国接近了普选制；调整议会席位的分配，因而实现了比较公平的代表制；取缔选举中的舞弊行为，因而减少了贿选现象。而且，也对贵族势力的堡垒——上议院进行了改革：大大降低了上院的权力地位，使议会的权力重心移到下院来。在立法和财政方面下院取得了最后的决定权。

这时，在美国也有扩大民主的趋势，这主要是在州以下的地方政府进行的。在欧洲其他国家（俄国是例外）也都在不同程度上扩大了民主。

在 19 世纪晚期以后，欧美先进国家在社会领域内也进行了调整。以英国

为例，它在 1870 年以前实行的是经济上的放任政策，而实行这个政策的结果，社会经济上的不平等加剧，大公司、大企业飞扬跋扈，富者腰缠万贯，贫者欲求温饱也不可得，他们的生活下降到无法维持健康和工作效率的水平。这种情况如果任其发展下去，必然激化社会矛盾，危及资产阶级的统治。为了防患于未然，统治集团感到有必要实行社会调整。实行社会调整意味着从过去的自由放任政策过渡到政府对社会生活的干预。

实际上，这个时期在社会领域内进行调整不但有必要，而且也有可能，因为当时具备了客观条件：第一，科学发展日新月异，一支强大的科学家队伍已经成长起来，他们用自己的科学知识及科学研究成果为政府出谋划策，协助政府实行社会调整。第二，工农业的飞速发展，创造出丰盈的社会财富，为实行这个调整提供了坚实的物质基础。

针对社会上贫富悬殊和垄断资本的横行霸道，西方国家所实行的社会调整主要有两个内容，即推行劳工福利（或社会保障）政策和触动上层集团利益的政策。

劳工福利政策

在此期间，英国所推行的劳工福利政策，在广度上和深度上都是首屈一指的。但是英国当政者决定实行这个政策，也是社会上各种力量推动的结果，首先是工人的压力，其次是社会主义者的呼吁，最后是社会科学工作者的督促和协助。但是也不能忽略工厂主资本家的作用。英国政府有事总是找他们商量，只有取得他们的同意，才制定有关劳工福利的法律。大企业主一般地同意实行这样的政策，这是因为在他们看来，实行这样的政策可以达到“社会控制”的目的。他们认为社会福利政策可以防止工人倾向社会主义。然而“社会控制”并非工厂主资本家支持福利政策的唯一动机。对于他们说来，有时提高生产率的考虑更为重要。他们认为福利政策可以激发工人的劳动积极性。

英国的劳工福利政策有以下几个内容：

1897 年制定工人赔偿法，它规定：危险最大的工业部门——铁路、制造业、采矿业、采石业及建筑业——中的工人因工致死或致残者，可以领取赔偿费。到 1900 年又扩大到农业部门，1906 年普及到一切产业部门。

1905、1909 年制定了有关解决失业问题的法律，但是实行结果成效不大。因此到 1911 年自由党人劳埃德·乔治向议会提出失业保险法案，并获得通过。其内容要点如下：保险适用范围包括建筑业、土木事业、造船业；每周从工人工资中扣出 2.5 便士，雇主出钱 2.5 便士，政府出钱 1.25 便士，作

为保险金；失业工人领取 15 周的生活费，每周 7 先令。

1909 年颁布商业法，它授权成立一个机构，由它对几个工资低下的工业

部门的工资实行工资管制。但是，受益者只有 10 万人。

1908 年制定关于老年津贴的法律，规定年过 70 岁的穷人每周可以领取 5

先令的津贴。据该法，全国只有 49 万人有资格享受这个待遇，而且其中许多人是妇女。这笔钱完全由国家负担。

1911 年又制定“国民保险法”，内容有二：第一，工人生病、残废或怀

孕者，可以领取补助金。第二，经费来源是：工人每周拿出 4 便士，雇主拿

出 3 便士，政府拿出 5 便士。

英国也实行工厂法，以求改善工厂的劳动条件。1878 年的“工厂与工场法”确定了工人十小时工作制及星期六半日制。1886 年的“商店法”规定了在零售店中工作的儿童及青年的工作时间。1908 年的“煤矿法”规定了井下工作时间为每天八小时。

在这个时期，美法诸国也在不同程度上推行工人福利政策。其背景因国而异，有的出于和工人政党争取工人的策略上的需要（如俾斯麦的德国），有的来自改革运动的推动（如 20 世纪初的美国）。

触动上层集团利益的政策

实行这个政策的目的在于安抚下层人民的不满，缓和社会矛盾。这在美国表现为反托拉斯的斗争和向富人征收累进所得税。

19 世纪末以后在美国出现的一个惊动人心的现象便是大公司、大垄断组织的权势骎骎乎凌驾于州政府之上，甚至与联邦政府分庭抗礼。更严重的，大托拉斯还凭借其强大的经济力量干出许多危害人民利益的勾当。因此，美国公众以极其愤慨的心情，要求政府制裁这个横霸势力。

当时要求制裁托拉斯的不仅有人民群众，也不仅有中等阶级，而且有垄断资产阶级中间的自由派。西奥多·罗斯福总统就反映了这个自由派的愿望，但是罗斯福并不反对托拉斯本身，他只反对托拉斯的不法行为和犯罪行为。他把托拉斯分为“好的”和“坏的”两种，主张限制托拉斯的“坏的”方面，而保存其“好的”方面。罗斯福从事反托拉斯的斗争，也有安抚中、小资产阶级和防止社会主义在美国传播的目的。正如霍夫斯塔特所指出的，罗斯福制裁托拉斯的动机是“避免范围广泛的灾难、群众的不满、可能发生的暴民的暴力行动、一个潜在的同情罢工及‘社会主义的行动’”。

罗斯福反对“坏的”托拉斯的斗争，一个时候声势很大。斗争的结果， “坏的”托拉斯的凶焰有所收敛，但是托拉斯本身照旧发展下去。

向富人征收累进所得税，是触动上层集团利益的政策的另一个表现。西方先进国家征收累进所得税，有双重目的：一是为了解决推行劳工福利政策所需要的资金的来源问题；一是为了缓和贫富悬殊所造成的社会矛盾。

英国政府用在实施劳工福利政策上面的金额，数量之大令人咋舌。1914 年达到 2050 万镑，而国家全部财政支出为 19，230 万镑。地方政府用在社会政策上面的金额为 1900 万镑，而财政支出总额为 14，800 万镑。

早在 19 世纪 80 年代英国就开始把征收累进所得税的措施纳入正常轨

道。德意等国从 19 世纪 90 年代起，美法从 20 世纪初起也实行这样的税收制度。

欧美大国所实行的这些调整，达到了以下两大目的：

第一，巩固了资产阶级的统治，延长了资本主义的寿命。不消说，强化国家机器收到了稳定社会秩序的效果，从而有利于巩固资产阶级的统治。然而必须看到：在这个问题上，扩大政治民主的作用，比强化国家机器的作用

大得多。资产阶级国家扩大政治民主这件事本身，就剥夺了人民群众进行独立斗争的意志。以英国为例，自由党人格莱斯顿曾积极为扩大政治民主（主要是扩大选举权）卖过力气，结果他在人民眼中就成了代表进步、正义的英雄。因此，人民取得了选举权之后，踊跃地投了格莱斯顿的票，而没有运用选举权来选出人民自己的代表。可以说在扩大民主之后，在政治上，人民成了资产阶级的尾巴。此外，政治民主的扩大，也起了资本主义社会的“安全阀”的作用。因为在民主制度下，人民群众可以在许多场合（特别是在选举中）发泄内心的不满，这样就不至于由于不满情绪长期郁积心中不得宣泄而最后爆发为革命行动。再者，政治民主对于广大人民说来，也是一副有效的麻醉剂，使他们容易产生对于资产阶级统治的幻想，从而满足于现状。

但是，比起扩大政治民主，资产阶级国家的劳工福利政策所起的作用更大，至少两者有“异曲同工”之妙。劳工福利政策与触动上层集团利益的政策相配合，发挥了社会财富再分配的作用。以英国为例最能说明这个问题。自从 18 世纪以来一直到 1870 年为止，英国政府的大部分财政收入来自对消费者征收的“国产税”，因而税的负担主要落在广大消费者劳动人民身上。而与此同时，英国政府把财政收入的一半以上用于支付国债利息和处理国债需要的费用。这意味着以国家财政政策为杠杆，穷人的财富源源不断地流入富人或大资本家的金库中去，结果是富者愈富，贫者益贫。但是，1871 年以后实施的劳工福利政策及累进所得税制二者结合在一起，发挥了国民财富再分配的作用：从富人身上挖出一小部分的财富，用在穷人身上。这种财富再分配，在稳定资本主义秩序中所扮演的角色，是不容忽视的。社会财富再分配，使得劳动群众勉强维持温饱，结果他们安于现状，而不会铤而走险或接受革命思想。

众所周知，在 1871 年以后，西欧和北美的先进国家都呈现了社会安定的局面，没有发生革命。显而易见，这主要是和这个时期这些国家实行政治、社会调整分不开。

第二，资本主义增添了活力，出现了西欧北美经济高速发展。这里，我们首先看到的仍是劳工福利政策及触及上层集团利益的政策所起的重要作用。大家知道，资本主义市场经济必然会拉大贫富之间的差距，并且导致劳动人民的贫困，因而降低他们的购买力，造成周期性生产停滞。然而，劳工福利政策及触动上层集团利益的政策，却缓和了资本主义市场经济所造成的这个矛盾，因而这两项政策在实质上意味着对于低收入的工人的一种经济上的补偿，他们在得到补偿后，购买力提高了，社会需求增大了，这就刺激了生产，导致经济繁荣。市场经济所重视的是钱，而以劳工福利政策等社会调整所强调的是人，实行社会调整就是对于市场机制的一种限制，就是对市场经济所造成的劳工贫困的一种经济上的补偿，因而对于资本主义经济的蓬勃发展大有裨益。

此外，劳工福利政策还可以刺激工人的劳动生产积极性，又有助于他们的体力的恢复，因而有利于资本主义经济的繁荣发展。

此外，国家管理机构的完善，为经济发展提供了政治上的保证；政治民主的扩大有助于社会矛盾的缓和，从而为经济发展准备了一个安全的社会环境。

大家都知道，19 世纪末 20 世纪初出现资本主义经济飞跃发展和空前繁荣的局面，并且发生第二次工业革命。蒸汽时代已成为过去，电气时代翩然

来临。原因安在？原因就在于这些工业大国推行了一整套政治、社会的调整。取得资产阶级统治的巩固及资本主义经济的高速发展这两大成果——这

就是这些工业先进国家实行政治、社会的调整的全部历史涵义。