第五节 清政府的民族统治政策和边疆地区的开发一、清政府的民族统治政策

我国是一个多民族国家，有许多少数兄弟民族。我国一半以上的国土， 特别是辽阔的边疆地区，大多是少数民族居住的地方，对少数民族采取什么样的政策是一个涉及到国家能否稳定统一，社会能否发展前进的极为重要的问题。我国历代的封建统治者都根据本阶级的利益和当时的力量对比，制定相应的民族政策，必然具有强烈的阶级压迫和民族压迫的性质，清政府的民族政策也不例外。但是，清政权本身是由少数民族——满族的上层贵族所建立，它和另一个重要的少数民族——蒙族结成了密切而持久的联盟，另外又吸取了前朝民族统治的经验，制定了比较完整而行之有效的民族政策，逐步加强了对边疆少数民族地区的管辖。当然，在清朝统治下，也曾对少数民族进行残酷的战争和血腥的屠杀，也存在着民族的压迫和歧视，但比之从前朝代那样，战祸连年，边患不息、各个割据政权长期对峙，甚至中央政权被倾覆，社会经济遭到严重破坏的局面要好得多。总的说，清代的民族统治政策是比较成功的，在一定程度上增强了民族之间的团结，促进了边疆地区的经济、文化发展，维护了国家的统一，为今天中华人民共和国的辽阔版图奠定了基础。周恩来同志曾经高度评价清朝在形成我国多民族统一过程中的重要作用：“清代以前，不管是明、宋、唐、汉各朝 代，都没有清朝那样统一”

①。

清朝民族统治政策的基本方针是：“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”。也就是保持各少数民族的社会习俗和宗教信仰，笼络和利用其上层分子，根据各民族的不同情况进行统治和管理。清代民族工作的重点是蒙古族，包括内外蒙古和厄鲁特蒙古，他们人口众多，部系繁杂，力量强大，住地辽阔， 活动在东起大兴安岭、呼伦贝尔、经大漠南北、天山两侧，还控制着回部、青海和西藏。他们居住和控制的地区占半个中国。对蒙古的征战与和平，构成有清一代民族问题的中心内容，也是清代前期、中期政局变化的关键。清政府对民族问题极为重视，在中央特设理藩院（原名蒙古衙门）以管理蒙古和其它少数民族事务，其地位与六部平行。

清政府的民族统治政策主要包括以下内容：

1. 根据不同地区的情况，设置不同的行政机构，加强中央对少数民族地区的管辖。例如，沙俄垂涎并且发生过战争的东北和西北地区，驻兵永戍， 着重边防，实行军府制，设立将军，兼管军政和民政。东北的奉天将军驻盛京，吉林将军驻吉林乌喇，黑龙江将军驻齐齐哈尔。又在各地建城，设官驻兵，如呼伦贝尔、布特哈衙门设总管，瑷珲、墨尔根、伯都讷、宁古塔、三姓设副都统，驻兵则大部分从当地索伦、达斡尔、鄂伦春、鄂温克人中，选拔丁壮，令其编旗披甲，保卫家国。还有边远地区未编旗的少数民族，则采用原有的地域组织和氏族组织，设乡长（喀喇达）和姓长（噶珊达）。十八世纪初，到过黑龙江下游和库页岛的日本人间宫林藏说：“林藏所到东鞑地方（按：指黑龙江下游），有费雅喀、山旦、赫哲、基门阿以诺等夷人，大

① 周恩来：《关于我国民族政策的几个问题》，《人民日报》一九七九年十二月三十一日。

抵各部落均设喀喇达、噶珊达指挥当地夷人”②。喀喇 达、噶珊达大多是世袭，接受三姓副都统的指挥，负责督促所属按时纳贡，供应官差，维持治安， 执行清政府的法令等。

在西北地区，设伊犁将军，总统天山南北的军务与民政，各地亦派兵驻守，并设参赞大臣、办事大臣、领队大臣等，此类职官，虽有统兵之责，但不像东北各地区的副都统纯属军事体制。特别在天山南路维吾尔族的聚居地，利用原有的伯克制，各城设阿奇木伯克等官员，品级自三品至七品不等， 由清廷派授，管理民政。至于乌鲁木齐、巴里坤等地，因迁来的汉民较多， 实行与内地相同的府州县制，乌鲁木齐改为迪化州，巴里坤改为镇西府。

自从平定准噶尔以后，清廷在内外蒙古基本上不驻兵，只在外蒙的边陲地区因防御沙俄的需要，设乌里雅苏台定边左副将军。整个蒙古地区实行盟旗制，在原来鄂拓克（领地）的基础上设置“旗”，每旗由扎萨克管理，扎萨克由本旗的上层担任，但与原来领主不同，而是国家的行政官员，履行清政府委派的职责，而无独立处理政务的权力。“旗”以上是“盟”，设盟长， 由理藩院委本盟的王公贵族充当。为防止盟长专权，盟长不得直接向所属各旗发号施令，但可以监督其军政事务，盟有固定的会盟日期和地点。盟旗制的建立标志着清朝中央对蒙古族地区统治的加强。全国的蒙古族共有十九盟、二○三旗，内蒙六盟四十九旗，外蒙四盟八十六旗，青海及准噶尔九盟六十一旗。但同属蒙古地区，清政府根据不同情况而有所变通，有的地区不设旗扎萨克而设总管，这些地区大多是曾经抗拒清朝，因而被剥夺了“自治” 权力，如察哈尔、归化城土默特、准噶尔和呼伦贝尔的某些地方。

至于西藏的地方行政已在前节 内叙述，主要也是通过西藏的上层，实行政教合一的统治体制，树立起达赖喇嘛的权威，废除了藏王，抑制西藏贵族农奴主的势力，又逐步完善了达赖和驻藏大臣协同管理下的西藏噶厦（地方政府）体制。

1. 笼络和利用少数民族的上层分子进行统治。清政府对少数民族的上层分子极力拉拢，一般均保留和承认他们统治其本民族的权利，并且减免其赋税差徭，给以优厚的俸禄，崇高的爵位，爵位可以世袭，保证他们的利益和特权世代相传。特别是对蒙古贵族，清廷授予亲王、郡王、贝勒、贝子的爵级，这些都只有满族亲贵才能获得（汉族人只有在清初很少人得授王爵，如吴三桂等），蒙古贵族中功劳特大的还食双亲王俸，待遇甚为优渥。清皇室还和蒙古族通婚联姻，皇帝常常娶蒙古贵族的女儿为后妃，满族王公娶蒙族女子作福晋，而公主、格格又下嫁给蒙族子弟，通过婚姻关系加强了政治上的联系。清廷常常强调“满蒙一体”，正是依靠了许多蒙古族上层分子的效忠，清政权才能够巩固，才能够有效地统治广阔的领土，维护国家的统一。为了联络各族的上层分子，增强其政治向心力，清廷规定了“年班”和 “围班”制度。凡少数民族的上层，已出痘症、不怕染病者，定期轮番到北京觐见皇帝，叫做“年班”。凡未出过痘症，到北京因气候与水土关系，易染天花，因此不宜进京，则轮番到木兰围场，随同皇帝行围打猎，在避暑山

庄觐见皇帝，叫做“围班”。晋京觐见或随同围猎的人都由清政府提供食宿， 隆重赐宴，赏给金银绸缎。所以，木兰行围除了训练士兵的骑射武艺之外， 在联络少数民族方面也起了重要的作用。所以乾隆帝说：“自秦人北筑长城，

② 间宫林藏：《东鞑纪行》附录。

畏其南下，防之愈严，则隔绝愈甚，不知来之乃所以安之。我朝家法，中外一体，世为臣仆，皇祖辟此避暑山庄，每岁巡幸，俾蒙古未出痘生身者，皆得觐见、宴赏、锡赉，恩亦深而情亦联，实良法美意，超越千古云”①。

1. 利用和提倡喇嘛教，作为思想统治的工具。

清政府本着“修其教不易其俗”的原则，在蒙族藏族中大力提倡喇嘛教， 就像乾隆所说：“兴黄教即所以安众蒙古，所系非小，故不可不保护之”①。因此，清廷在各地大兴土木，修建喇嘛庙，如北京的西黄寺、雍和宫、承德的普陀宗乘之庙、须弥福寿之庙、安远庙、普宁寺、普乐寺等，多伦的汇宗寺、善因寺，外蒙古的庆宁寺，里塘的惠远寺，五台山的咸通寺。这些寺庙建筑均耗资巨万，美轮美奂，并拥有大批喇嘛和牧奴、牲畜、财产，活佛和上层喇嘛有清朝授与的封号、特权，能够支配下层喇嘛和牧民的生活和思想。凡是出家当喇嘛，可以免除赋税差役，所以喇嘛的人数越来越多，寺庙的权威越来越大，形成了庞大的僧侣集团的势力。全国的喇嘛教有四大首领，即达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴呼图克图和章嘉活佛，分别主持前藏、后藏、漠北与漠南的宗教事务。清朝所以尊崇喇嘛教是为了适应并利用少数民族原有的宗教信仰，以之作为统治的工具。有人评论说：清廷对喇嘛教， “凡祈祷雨雪，救护日月食，皆令演法唪经，而长年承应内廷者至数十百人之众。出则横行街市，莫与谁何，糜帑惑民，于义无取。盖本朝龙兴之初， 喇嘛效顺最早，而其术盛行东土，又夙为蒙古诸部落所崇信，故优礼彼教， 正以羁縻外藩”②。清廷利用喇嘛教，顺应了少数民族的信仰，密切了中央和各地少数民族的关系，在一定程度上维护了安定和统一的局面。但是，利用宗教终究带来了严重的消极后果，对人民群众的思想起了麻醉腐蚀的作用， 而且少数民族中的僧侣势力恶性膨胀，不事生产和生育的喇嘛，人数大增， 严重地阻碍着蒙族经济和文化的发展。

1. 建卡伦以固边防。为了维护少数民族地区的安定，防御外来的侵略， 清政府在东北、外蒙古和西北边境，设置一系列军事哨 所，名为“卡伦”。有的是“常驻卡伦”，常年固定，有士兵永驻；有的是“移设卡伦”、“添撤卡伦”，并不经常固定，随着不同的季节 或设、或撤、或移。东北地区的许多卡伦设在黑龙江两岸和额尔古纳河东侧，如呼玛卡伦就是一个“添撤卡伦”，该卡伦设在呼玛河与黑龙江会流处的一个岛上，“岛屿上展延着一片草地，草地上有三架圆锥形窝棚和一栋茅舍，全都复盖着苇秸。窝棚和茅舍里住着满洲官员和一支不大的部队，这支部队驻守呼玛卡伦，封河以前一直在这里驻扎，一俟河面结冰，这支部队就开赴瑷珲过冬”①。在呼玛卡伦下游的乌鲁苏木丹卡伦，则是“常驻卡伦”，设于康熙年间，“驻防官一员， 领兵十七名”，位于瑷珲西北三百里的黑龙江北岸。至十九世纪中叶，沙俄入侵黑龙江流域时，该卡伦被拆毁，驻防官兵被驱逐。据俄国人的记载：“这个卫戍部队的驻地，也是各边防卡伦的集结地。各该卡伦通常于五月中旬在此地集结，然后由此溯航阿穆尔河（即黑龙江），前往格尔必齐河”②。又如

① 《热河志》卷二十，乾隆：《出古北口》。

① 乾隆：《喇嘛说》。

② 陈康祺：《郎潜纪闻》卷一。

① 马克：《黑龙江旅行记》第二章，第九十八页。

② 同上书，第一○一页。

在黑龙江北岸牛满河（今苏联境内布列亚河）流域，就设有布特哈检貂卡伦， 是为了稽查捕貂的猎户而设，“每年三月派兵往驻，河冻撤回”③。额尔古纳河东岸的呼伦贝尔一带，雍正五年设卡伦十二处，每卡伦设官一员、兵三十名，其任务是巡阅边界，“遇有越境俄罗斯及偷盗牲畜者，归总管呈报办理”

④。东北地区还规定巡边制度，每年六月，从齐齐哈尔、墨尔根、瑷珲三城，

派出官兵，巡察中俄边界河流格尔必齐河和额尔古纳河；布特哈衙门每年派官兵至精奇里江、牛满河、西林穆丹河上游巡察，每三年则至外兴安岭巡察。巡边官兵，“各书衔名月日于木牌，瘗山上。明年察边者取归以呈将军、副都统， 又各瘗木牌以备后来考验，此为定例”①。一七六五年（乾隆三十年） 黑龙江将军爱僧阿曾重申巡边的规定：“（布特哈总管）每年派章京、骁骑校、兵丁，六月由水路与捕貂人同至托克、英肯两河口及鄂勒希、西里木第两河间遍查，汇报总管，转报将军。三年派副总管、佐领、骁骑校，于冰解后由水路至河源兴堪山（按即外兴安岭）巡查一次，回时呈报。其黑龙江官兵每年巡查格尔必齐河口照此，三年亦至河源兴堪山巡查一次，年终报部”。

②

在北部边境线上，“自喀尔喀、杜尔伯特、阿尔泰乌梁海之北沿边一带， 东接呼伦贝尔”，均设置卡伦，由蒙古官兵驻守，并定期巡边。由库伦办事大臣负责北边的防务，与定边左副将军、科布多参赞大臣会同办理。

在西北边境，也于山川隘口、交通要道设置卡伦。卡伦以外的辽阔地区则由伊犁、塔城、科布多等地派出官兵，按规定的路线，进行巡逻和会哨， 巡逻地区包括巴尔喀什湖和伊塞克湖一带。乾隆中叶，由于沙俄侵略分子偷越边界，进入我科布多参赞大臣管辖的哈屯河流域，清朝边防部队驱逐了侵略者，“将俄罗斯木棚屋宇，尽行拆毁”。此后为了防止沙俄的入侵，又把对这一地区的巡边，从三年一次改为每年一次，清政府并下令给边防部队， 如果发现越界潜入中国领土的俄国人，“即行斥逐”。

1. 设台站以通驿路。清政府在边疆地区设置台站，开辟驿路，以利交通。东北地区的驿路早在康熙年间已开辟，自盛京可达吉林、齐齐哈尔、瑷珲、三姓等地。又疏浚了从辽河经易屯河（伊通河）、松花江至黑龙江的水路航道，此航道是联结东北广大地区的交通大动脉。

蒙古地区的台站，在康熙中设置，雍正、乾隆时不断添设，形成 了密集的台站网。“自古北口至于乌珠穆秦置台九，又自独石口至于蒿齐忒置台九， 又自张家口至于四子部落置台五，又自张家口至于归化城置台六，又自杀虎口至于吴喇忒置台九，又自归化城至于鄂尔多斯置台八，又自喜峰口至于扎赖特置台十有六”，外蒙古的台站则分为东路、后路、西路，由阿尔泰军台还可以到达边境各卡伦。

自北京到西北地区的可分两路，均出嘉峪关，南路走腹地行省，经保定、太原、西安、兰州、至嘉峪关，称皇华驿；北路走内蒙沿边，经张家口、大同、陕北、宁夏，亦至嘉峪关，称捷报处，然后西出哈密，或走天山北路， 至乌鲁木齐、伊犁、塔城；或走天山南路，经吐鲁番，通往喀什噶尔。

③ 《盛京通志》卷十六。

④ 同上书，卷五十二。

① 西清：《黑龙江外纪》。

② 《清实录》乾隆朝，卷七四三。