君主专制官制的确立

春秋时代，卿大夫的家内盛行着家臣制。到了春秋末年前后，随着社会制度的逐渐变革，在有些诸侯国内出现了一种官吏性质的家臣。这种家臣不再有封地，而以粮食为俸禄。例如，孔子担任鲁国的司寇，“奉（俸）粟六万（石）；后来到卫国做官，“亦致粟六万”（《史记·孔子世家》）；孔子也曾任命“原思为之宰，与之粟九百”（《论语·雍也》）。到了战国时代，这种官吏性质的家臣制，就逐渐发展成为封建的官吏制度。

相将制度的出现 战国时期各国在国君之下建立了以相将为首的一整套官吏机构作为统治工具。《尉缭子·原官》说：“官分文武，惟王之二术也”。这和过去各国卿大夫同时掌握政权和兵权已经不同。

相是“百官之长”（《荀子·王霸》），也称相国、丞相、宰相或相邦

①等。本来，相是诸侯朝聘时辅导行礼的官，宰是卿大大的家臣，家宰总管

一家的政务，邑宰掌管一邑的政务。但是春秋时代在某些国家里，已有总领百官的冢宰、太宰或相，他们还是一些卿大夫的世袭官职，与后来的相之已成为封建官吏机构首领并不一样。

将原是统帅军队的长官，又称将军、上将军或大将军等，地位仅次于相， 将军原是春秋时代晋国的称号，当时的卿大夫不仅有统治权力，而且有宗族和“私属”的军队。到了战国时代，由于统治范围的扩大，官吏机构的宠大复杂，又由于常备军的建立和征兵制度的推行，战争规模的扩大和战争方式的改变，在官吏组织中不得不文武分家，产生了文宫的首长相，武官的首长将。如齐威王时先后以邹忌、田婴为相，而另有田忌、申缚为将；魏惠王用惠施为相，庞涓为将；赵惠文王用蔺相如为相，廉颇为将。

秦国设相较迟。商鞅在实行变法时是大良造，大良造便是当时最高的官职。直到公元前 328 年张仪为相，秦才开始设立相位。公元前 309 年，初置承相，以甘茂为左丞相，樗里疾为右丞相。但是，秦国设相初期，为相的张仪、甘茂、樗里疾还统帅军队作战。在设相后的秦国，大良造变成武职，白起屡建战功，封为列侯，官职还是大良造。秦设将军是在秦昭王时，以魏冉为将军，警卫都城咸阳。

楚国一直没有没相，仍沿续春秋时代的官制，以令尹为最高官职，相当于相，楚悼王变法时以吴起为令尹，楚考烈王时黄歇（春申君）执政，也是

^{① 详见徐喜辰《“开阡陌”辨析》，《吉林大学社会科学学报》1986 年第 2 期。}

令尹。《韩非子·存韩》载，李斯上书韩王时说：“壮仓相秦，起兵发将， 以报天下之怨，而先攻荆。荆令尹患之。”此事已在战国末年，可见直到这时，楚的执政官还是令尹。楚国在战国时代也没有设将军，只有柱国、上柱国的官职，相当干将。公元前 308 年，秦攻韩之宜阳，楚派柱国景翠往救。这个校国就是最高的武官。

在相将之外，还有负责专门事务的尉和御史。尉是次一级的武官，其官职是“选练举贤，任官使能”（《史记·赵世家》，主要负责选择任用官吏。后来，赵国在将军下又设有“国尉”（《史记·廉颇列传》）、“都尉”（《战国策·赵策三》）。秦国在秦昭王时也在大良造下增设国尉一级。秦在统一中国后，以太尉经常掌管全国军事，便是沿袭国尉这一官职而来的。

御史是协助国王处理日常事务的秘书性质的官职，例如别国使臣来献国书时，往往由御史接受。国君在宴会群臣时，往往是“执法在傍，御史在后”

（《史记·滑稽列传》）；两国国君相会，也往往有御史在旁记录。到秦统一后，三公中的御史大夫还是秘书兼监察性质，当是沿袭战国时代的官制发展而来的。

郡县制度的产生 战国时代已在郡下划分若干县，产生了郡县两级的地方组织。

到了战国时代，随着社会经济的发展，边境地区也逐渐繁荣，郡由于面积较大，其下逐渐分置了若干县。这种县统于郡的制度，最初行于三晋。例如，魏的上郡有十五县，公元前 328 年“魏纳上郡十五县”于秦（《史记·秦本纪》）；赵的上党郡有二十四县（《战国策·齐策二》），赵的代郡有三十六县（《战国策·秦策一》）；韩的上党郡有十七县（《战国策·秦策一》）。秦、楚、燕三国的郡县制度是效法三晋的。例如，燕在昭王时所设的上谷郡有三十六县（《战国策·秦策五》）；公元前 248 年，秦攻取赵的榆次、新

城、狼盂等三十七城，设置太原郡（《史记·秦本纪》）；公元前 242 年， 秦攻取魏的酸枣、燕、虚、山阳等城又兼并了原来卫的濮阳，设置东郡（《史记·秦始皇本纪》）。

战国时代，只有齐始终没有设郡，却有类似郡的都的制度。齐国共设五都，五都均驻有考选和训练的常备兵，即所谓“技击”，也称作“持戟之士”

（《孟子·公孙丑下》），因而有所谓“五都之兵”（《战国策·燕策一》）。在对外作战时，“五都之兵”常用作主力。都的长官称都大夫，既是都的行政长官，又是“五都之兵”的主将。临淄平陆、高唐就是齐国这种略同于其他各国郡的都②。即墨、莒也当是五都之一。齐攻燕时，发“五都之兵”， 就是说的这种行政建制。

郡因担负防卫边境的责任，所以一郡的首长叫做守，也尊称为“太守”

（《战国策·赵策一》），都以武官充任，所以《韩非子·亡征》曾把“出军命将”和“边地任守”相提并论。郡守有征发一郡壮丁出兵的权力。例如， 公元前 250 年，秦曾派司马错征发陇西郡的兵卒，带同蜀郡的兵卒进攻楚的

黔中郡（《史记·秦本纪》）。又如公元前 229 年，秦大举攻赵，由“王翦将上地，下井陉，端和将河内⋯⋯围邯郸城”（《史记·秦始皇本纪》）。所谓“将上地”就是统率上党郡的兵卒，所谓“将河内”就是统率河间郡的

^{② 四川省博物馆、青川县文化馆：《青川县出土秦更修田律木牍——四川青川 县战国墓发掘简报》，《文物》1982 年第 1 期。}

兵卒。

战国时代的县已很普遍，大凡有城市的都邑都已建立为县，所以史书上的“县”、“城”，往往互称。只有秦国在战国初期尚未普遍设县，因而普遍设县成了商鞅变法的主要内容之一。县的官吏组织，县令是一县之长，下设丞、尉，丞管民政，尉管军事。魏国等在县令之下设有御史，也是秘书兼监察的性质。韩还设有司寇，主管刑法。秦更设有县啬夫、县司空、县司马及治狱、令史等。秦同时设有与县并立的“道”，道设有啬夫等官①。在县以下已有乡、里、聚（村落）等基层组织。乡的官吏有三老、廷椽等。里有“里正”。在县城和乡里中都有伍、什的编制，五家为一伍，十家为一什。伍长也称“伍老”（均见《韩非子·外储说右下》）。

战国时代各诸侯国的统治机构，从国到郡，从郡到县，从县到乡，有系统地分布在每一个角落，控制着整个国家。

封君制度的创设 在战国时代，郡县制度普遍建立后，封君制度并未完全废除，与郡县制度相辅而行。不过，它与春秋以前的采邑制在性质上已不相同。

春秋时期采邑制下的卿大夫不仅其封土是世袭的，而且在其封土内几乎与国君一样有相对的经济、政治和征兵的权力，并设有家宰和邑宰掌握其封土，实际上已经成为一个独立小国。而战国时的封君在其食邑内除衣食租税之权外，仅有收取工商业税的权力。所以，韩非从加强君权以集中于中央出发说：“是故大臣之禄虽大，不得藉威城市；党与虽众，不得臣士卒”（《韩非子·爱臣》）。所谓“藉（籍）威城市”，就是在城市征收市税的意思。韩非的话反映了战国时期大臣封君在其封内的城市可以征收市租的事实。

战国时期的封君，已很少是世袭的，他们大都失官或身死后也就失去其

封国食邑。例如，商鞅为秦变法，国富兵强，封于商，及孝公死，车裂于秦， 封土亦失。穰侯在秦，威震人主，封于陶，遭范睢之谗，身以忧死，秦即复收陶为郡。不仅将相大臣，就是国君和太后的宠弟爱子，也很少有世袭的。例如《战国策·赵策四》载，触龙规谏赵太后时，就曾明确指出：“今三世以前，至于赵之为赵，赵主之子孙侯者，其继有在者乎？⋯⋯微独赵，诸侯有在者乎？”即明确反映了在战国时代的封君已很少是世袭的。其中如魏之信陵君，赵之平原君等少数人，虽有较大封土，但他们在其封土内同所有封君一样，也仅有衣食租税之权，而没有或很少有政治、军事权力。据《史记·秦始皇本纪》载：“事无小大皆决于募”的嫪毐，在发动叛乱时，还必须得“矫王御玺及太后玺”，才能征发其封邑内的“县卒及卫卒、官骑、戎翟君公、舍人”。如果没有国君的玺、符为凭，是不能征发其封邑内的兵力的。同时， 封君在其封邑内也须奉行国家统一的法令。例如，《战国策·魏策四》载成侯被封时“安陵君曰：吾先君成侯，受诏襄王，以守此地也，手受大府之宪。宪之上篇曰：‘子弑父，臣弑君，有常不赦。国虽大赦，降城亡子，不得与焉’”，便是其证。由于封君大都是有功的将相和国君予弟、外戚、幸臣， 而在其封邑内没有治民之权。所以他们平时大都住在京师，只有失官以后， 才就食于封邑。例如，秦之穰侯，在失官后，便“出关，就封邑”（《史记·穰侯列传》）于陶。

^{① 《商君书·君臣》云：“明主”必须“慎法制。言不中法者，不听也；行不中法 者，不高也；事不中法者，不为也。言中法，则辩之；行中法，则高之；事中法，则为之。”}

战国时的这种封邑制度，一直为秦汉所继承。秦朝建立后，虽然是“无尺土之封，不立子弟为王”（《史记·李斯列传》），“子弟为匹夫”（《史记·秦始皇本纪》），但其侯国的分封，并没有废除。《史记·秦始皇本纪》记载二十八年《琅玡台刻石》，文末列有随从官员名单，在丞相之上，有一批封君：“列侯武城侯王翦（原作王离）、列侯通武侯王贲、伦侯建成侯赵亥、伦侯昌武侯成、伦侯武信侯冯毋择”等，便是其证。

俸禄制度的推行 战国时代各国对于官吏的任用，一般都以俸禄制度代替了过去的食邑制度。当时各国计算俸禄的单位并不相同，高低悬殊也不一样。卫国用“盆”来计算，有“千盆”、“五百盆”（《墨子·贵义》） 的记载。齐、魏等国以“钟”计，例如田骄在齐国有“訾养千钟”（《战国策·齐策四》），又如魏文侯时魏成子官为相国：“食禄千钟”（《史记·魏世家》）。秦、燕等国用石、斗来计算，秦国有五十石、一百石、五百石， 以至六百石以上俸禄的官，大体以五十石为一级（《韩非子·定法》、《史记·秦始皇本纪》），最小的也还有“斗食”（《战国策·秦策三》之官， “斗食”就是“岁俸不满百石，计日而食一斗二升”（《汉书·百官公卿表上》颜师古注）。燕国有“三百石以上”俸禄的官（《韩非子·外储说右下》）。楚国用“担”来计算，《吕氏春秋·异宝》所载“禄万担”，便是其证。

俸禄制度的推行与当时社会经济的发展有关，特别是与商品货币关系的发展而出现了雇佣劳动有着密切联系。当时社会上既然出现了雇农、雇工，庸客、庸夫、市佣和佣保，因而各国任用官吏也采取了雇佣办法，实行了俸禄制度。荀子曾称这种办法为“佣徒鬻卖之道”（《议兵》），韩非认为当时的君臣关系是买卖关系即“臣尽死力以与君市，君垂爵禄以与臣市”（《韩非子·难一》），更明白他说就是“主卖官爵，臣卖智力”（《韩非子·外储说右下》）。从此以后，国君对于各级官吏便可随时任免，随时选拔，所以《韩非子·显学》中说：“明主之吏，宰相必起于州部、猛将必发于卒伍”。 “玺”“符”和“上计”制度的建立 战国时代的大小官吏都靠“玺”

（即官印）来行使其权力。春秋后期已有用玺来封的文书，称作“玺书”（《左传》襄公二十九年）。到了战国时代，无论下达命令或来往公文，已经必须用玺来封泥，作为凭信。《吕氏春秋·适威》说：“若玺之于涂也，抑之以方则方，抑之以圜则圜”。这里所说的涂就是封泥。公元前 238 年，秦国长信侯嫪毐作乱，想征发县卒或卫卒，就是假造了秦王的御玺和太后的玺来行文征发的。玺，实际上是权力的象征，诸凡丞相、郡守、县令等官，都自国君任命时发给，去职时要上交，对不称职的官吏要收玺、夺玺。一般的玺是铜制的，丞相的玺往往是金制的，即所谓“黄金之印”（《史记·范睢蔡泽列传》）。

战国时代对武官领兵要发虎符。虎符作伏虎形，上有铭文，分为两半， 底有合榫，右半存国王处，左半发给将领，右半和左半合符才是调动指挥军队的凭证。地下出土的秦国《新郪虎符》铭云：“甲兵之符，右才（在）王， 左才新郪。凡兴士被甲，用兵五十人目（以）上，必会王符，乃敢行之。燔燧事，虽毋会符，行殹（也）。”这里明确规定：“甲兵之符”，右半归王掌握，左半归将领掌握。凡用兵五十人以上者，必须会合王符。如果外敌有侵入，边塞有烽火，虽然没有王符会合，也可以机动行事。魏国信陵君“窃符救赵”的故事，也具体他说明了这种情况。与“符”相同性质的，还有“节”。“节”原用竹节制成，此时多以青铜铸成，上有铭文，常常几枚合成圆形竹

节状，作为通行的证件。由于这种严密制度的推行，大权也就能够集中于国君手中。

《荀子·王霸》说：“岁终奉其成功，以效于君。当则可，不当则废”， 这是一种考核官吏的制度。其中最主要的考核办法，叫做“上计”。“计” 就是“计书”（《商君书·禁使》），指统计的籍册。上计的范围比较广泛，

《商君书·去强》说：“强国知十三数：竟（境）内仓口（仓库）之数。壮男壮女之数，老弱之数，官（官吏）士（学士）之数，以言说取食者之数， 利民（靠谋利为生者）之数，马、牛、刍、槁之数”。这十三数中包括仓库存粮数字、垦田和赋税数字以及户口统计和治安情况等等，各级官吏每年都必须把一年的赋税收入的预算数字写在木“券”上，送交国君，国君把“券” 剖分为两，由国君执右券，君下执左券，到了年终，臣下必须去国君那里报核。上计时，由国君亲自考核，或由丞相协助考核，如果没有达到“券”上的规定，国君便可当场收玺免职。高级官吏对于下级官吏的考核也采取同样的办法。魏文侯时“解扁为东封，上计而入三倍”（《淮南子·人间》）， “田婴令官具押券斗石参升之计”（《韩非子·外储说右下》），皆是其例。

当然，既然要官吏上计，采用合券计数的方法，为了明确标准和防止舞弊起见，就必须统一度量衡，所以商鞅变法时也把统一斗、桶（斛）、权衡、丈尺作为重要内容之一。度量衡器与符节契券，同样是当时的政府考核官吏和防止舞弊的工具，所以《荀子·君道》中说：“合符节，别契券者，所以为信也”；“衡石称县（同“悬”，称锤）者，所以为平也。”

上述各种制度的确立，使一整套官吏机构能够层层控制，集中权力于国君，形成了君主专制的国家机构。