财政改革的背景

面向 21 世纪的日本财政所必须面对的课题主要有：如何解决好人口高龄

① 日本败政岁出的内容除去国债费、地方财政关系费（地方交付税）以外，有社会保障关系费、公共事业关系费、文教及科学振兴费、防卫关系费这四大经费项目。在五六十年代，公共事业关系费所占的比重最大，进入七十年代以来，社会保障费成为最大的经费项目。随着社会的高龄化，社会保障费必将进一步增加。此外，经济合作费的比重也有所增加。

化引起的财政负担加重问题；如何为走向“生活大国”而改变与生活有关的社会基础设施落后的现状；如何为适应“亚洲工业化”时代、确立同亚洲各国间的新的产业分工关系而充实新的产业基础设施等等。

人口高龄化与财政负担

高龄化必将导致养老金支出迅速增加，而养老金是社会保障费中占比重最大的一项支出，社会保障费（约占一般岁出的三分之一）又是财政岁出中占比重最大的一项支出。由此可见，高龄化对财政负担的影响之大。

然而，高龄化对财政负担的影响不仅体现在养老金的增加上，还体现在医疗费的增加上。因为高龄者的人均医疗费明显高于中年和青年人，迄今的医疗费增长情况也表明，高龄者的医疗费的增长明显快于国民医疗费的增长。预测表明，人口的高龄化将主要从养老金和医疗费这两个方面促使社会保障费迅速增长。

现在，日本面临的选择是，或者维持现行的社会保障制度，积极谋求能满足社会保障费迅速增加的新的财源；或者是从根本上对现行的社会保障制度实施改革。

据计算，①如果不改革现行的社会保障制度，到 2025 年社会保障支出占国民收入的比例将高达 31％，比目前（90 年代中期）增长 15 个百分点。② 另一项预测表明，③为了维持收支平衡，到 2025 年需将消费税率从现在的 5

％提高到 15％—16％。显然，这样的经济运营是很难维持的。

为此，改革现行的社会保障制度势在必行，特别是养老金制度改革、医疗费合理化改革、老人护理问题成为有关社会保障制度改革的议论的焦点。

社会性资本的充实与财政制度

1989 年 9 月日美两国开始所谓“日美结构问题协议”（SII），其中，日本公共投资的金额问题成为双方争论的一个焦点。美方认为，扩大公共投资可使日本国内投资更加活跃，从而有利于缩小日本的经常收支黑字。日本对此尽管进行了激烈的反驳，最终还是推出了一个为期 10 年（1991—2000

年度）的“公共投资基本计划”，该计划规定在计划期间的投资额要达到 430

万亿日元，比 1981—1990 年度这 10 年间的公共投资实际额增长 60％以上。同时，该计划还规定，在公共投资中，与人们日常生活密切关连的“有关生活环境、文化功能的项目”的比例将从过去的百分之五十几增加到 60％。增加公共投资本是日本的内政，然而这个“公共投资基本计划”却是在日美结构协商中形成的，这反映了日美经济摩擦问题之深刻。

但是，日本政府制定公共投资扩充计划，并非是完全迫于来自美国的“外压”，也有其深刻的国内原因：

日本确实存在着社会性资本十分贫弱的实际问题，特别是大城市与居民生活有关的社会性资本“欠帐”甚多，存在着住宅环境差，公园、街道等城市设施不足，下水道等城市生活所必需的基础设施落后，通勤电车拥挤

① 此预测出自日本厚生省的“高龄社会福利展望恳谈会”于 1994 年 3 月发表的《21 世纪福利展望》报告中的“福利再编型”模型之计算。

② 日本的防卫费总额占国民收入的比例为 1.3％（1994 年）。这意味着从 90 年代中期到 2025 年的社会保障费占国民收入之比例的增长相当于目前的防卫费的 12 倍。

③ 这是以大藏省于 1994 年 5 月发表的《关于税制改革的机械的试算》为基础推算出的数字（《日本经济事典》1996 年版，第 388 页）。

等等问题。

社会性资本贫弱的原因是，虽然日本在五六十年代实现了经济高速增长，但社会性资本与民间资本之比率长期处于较低水准，而且公共投资的分配偏重于产业基础设施的建设，而对生活基础设施的建设有所轻视。
为了解决这些问题，在 70 年代虽然大幅度地增加了公共投资，但

不久就由于财政赤字扩大的压力而对公共投资进行了压缩。进入 80 年代以后，又由于推行“重建财政”，将削减财政赤字作为最大的课题，公共投资仍遭压抑。直到 80 年代末由于摆脱赤字公债的目标一时得到实现，加上又导入了消费税，给财政增添了新的财源，才使充实社会性资本的呼声再次高涨起来。

充实社会性资本的举措正好符合日本从“经济大国”走向“生活大国”的需要，并成为 1992 年制定的“生活大国 5 年计划”的一个核心组成部分。

表 4－6 示出了目前主要社会性资本实际达到的水准与“生活大国 5 年计划”的目标水准的比较。

日本政府认为目前日本的社会资本的完备程度大致是期望水准的一半左右。比如同欧美相比，下水道的普及率日本是 44％，英国是 95％（1982 年），原西德是 91％（1983 年），显示出日本在社会资本建设方面与欧美相比有不小的差距。因此，即使达到上述的“公共投资基本计划”的目标，也还远未达到令人满意的水平。何况据厚生省的估计，至本世纪末 65 岁以上的老人人

口将达到 2150 万人（1990 年为 1490 万人），需要看护的老人将超过 100 万人，其后还会加速度地增加。为了改善国民的生活环境，迎接高龄化社会的到来，加快建设生活基础设施是今后考虑财政需要时必须加倍注意的问题。表 4-6 生活设施的现状与目标

生活设施	现状	目标
大都市圈的上等住宅	出售的新建住宅相当年收入的 8.2 倍（ 1996 年度）	相当年收入的 5 倍（ 1991 年度）
下水道普及率	44 ％（ 1990 年度）	70 ％（本世纪内）
步行范围内的公园的普及率	48 ％（ 1990 年度）	59 ％（ 1996 年度）
宽幅人行道（ 2m ）的设置率	20 ％（ 1990 年度）	30 ％（ 1996 年度）
城市内道路等基础完备的地区的比例	38 ％（ 1991 年度）	46 ％（ 1996 年度）
电线类的地下埋设率（以 10 万人口以上城市的 3m 以上宽度的人行道为对象）	13 ％（ 1991 年度）	24 ％（ 1996 年度）
有特别看护的养老院配齐率	可容纳 18 万人（ 1991 年度）	可容纳 24 万人（本世纪内）
老人保健设施配齐率	7 万床位（ 1991 年度）	28 万床位（本世纪内）
东京圈电车满员率	200 ％（ 1989 年度）	180 ％（本世纪内）