“1947 年宪法”中总统的地位

总统为国家元首，对外代表国家，这是各国的通例。至于总统的实际权力，则因各国分别采取总统制、责任内阁制或议行合一制而有较大差异。民国行宪后的总统，按照 1946 年政协决议精神，实行责任内阁制，总统仅是虚尊的国家元首，不负实际政治责任。后来国民党篡改了政协决议，赋予总统

某些实际权力，美其名为“综合内阁制与总统制的优点”①。但直到《动员戡乱时期临时条款》制订以前，宪法所赋予总统的实际权力仍是有限的。这些权力主要是：第一，高级官员的提名权，包括行政院、司法院、考试院三院院长，司法院大法官及考试院委员。上述提名，虽须分别经立法院或监察院会议同意，但总统可依据自己的意志选择人选，即使遭到否决仍可另提符合意愿的他人；且总统本人为国民党领袖，国民党又是立法院、监察院中的多数党，因而这种提名权是一项实质性的权力。第二，核可权，当行政院与立法院有争执时，行政院可经总统之核可，移请立法院修正。“1947 年宪法” 对此是这样规定的：“立法院对于行政院之重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议，得经总统之核可，移请立法院复议。复议时，如经出席立法委员三分之二维持原议，行政院院长应即接受该决议或辞职。”“行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案，如认为有窒碍难行时，得经总统之核可，于该决议案送达行政院 10 日内，移请立法院复议。复议时，如经出席立法委员三分之二维持原案，行政院长应即接受该决议或辞职。”在这些条文中，总统“核可权”是当立法与行政发生争执时，作为对行政的支持而使用的，总统如果不予以“核可”，行政院就不能要求立法院修正决议，行政院势非立即辞职不可。在这个意义上讲，“核可权”亦为一项实质性权力。第三，召集有关各院院长就院与院间之争执进行会商解决。由于实行五权分立原则，院与院之间难免发生争执，1947 年宪法赋予“会商”的权力，总统如善于利用，自能表现出最高领导的地位。但也应看到，“1947 年宪法”的这一条规定并不表明总统居于五院之首。因为所谓院与院之争执，1947 年宪法已明确立法院与行政院之间的争执排除在由总统“会商”的条文之外，因为那是要通过立法程序去解决的。监察院与行政院的关系是监察与被监察的关系，监察院所属各种委员会的设置，完全是与行政院各部会的设立相对应的，可以说，监察院所设的各个委员会眼光紧盯着行政院各部会。《监察法》规定行政院接到监察院送达的关于纠正行政工作或纠举弹劾行政官员的文书时，行政院应即接受并改正，因此监察院与行政院之间亦不可能发生需由总统来“会商”解决的争执。照此看来，院与院之间争执的范围是不大的，可能主要发生在行政、考试、司法三院之间。这三个院院长均系由总统提名，他们与总统的关系比较接近自不待言，由总统来解决他们之间的争执是较顺当的。应当特别提出，“1947 年宪法”的条文写明总统召集的是“有关各院院长”，不是“五院院长会议”，有的论著中混淆了两者的差别，这就可能不正确理解总统的地位。

因此，下页的图式用来表示“行宪”后的民国中央体制，是不确切的， 因为它把总统对行政院的关系和对民意机关立法院、监察院的关系完全等同视之了：

总统与五院的关系，不同于国民政府主席与五院的关系。国民政府时期， 五院均为政府机构（孙中山称为“治权机构”），国民政府主席是治权机构的主管，五院院长由国民政府主席依法定程序任免。行宪以后则不同了。只有行政、考试、司法三院院长由总统依法定程序任免，而立法、监察两院已成为民意机关，这两个院的院长分别由各自的成员互选产生，因此无论从组织法、职权、性质，都不能再把他们理解作总统的下属机构。

① 雷飞龙：《中华民国七十年来的政治》，第 488 页，〔台〕康文书局出版。

另一种图式更为不妥（见图）①。

据该书作者附注，此表根据《中华民国总统府组织法》绘成。但经核对， 组织法并未将五院纳入总统府机构范围。因为总统府仅是为总统服务的事务机关，而五院则是中华民国的政务机关或民意机关。

根据“1947 年宪法”，下面的图式是确切的，它既表明了国民大会、立法院、监察院这三个民意机关的地位，又有区别地显示了总统与五院的关系：

在这一图式中，五院区分为两种机关：民意机关与非民意机关。总统与民意机关（立法院与监察院）的关系以虚线相连，以之与另外三院相区别， 理由已见上文，恕不赘述。国民大会与总统的关系，图中把国民大会高置于总统之上，因为前者是后者的发生机关，总统由国民大会选举产生，总统违法受弹劾时，亦由国民大会依法罢免。但“1947 年宪法”并未规定总统应对国民大会负责，按照这一精神，总统不必向国民大会报告工作，国民大会与总统之间并无隶属关系，因之以虚线表示。有的论著中对此以实线表示，似觉不妥。至于把立法院与监察院置于国民大会之下，因为它们虽同为民意机关，仍有普遍代表性上的差别。监察委员系地方议会选举产生，是间接的民意代表。立法委员是以省为单位由选民选举产生，虽然不失为直接民意代表， 但与由基层选举产生的国民大会代表相比，在最直接反映民意上仍要逊色一些。再从职权上看。立法院提出了宪法修正案，要经国民大会最后决定；监察院提出了对总统、副总统的弹劾案，要经国民大会最后审查并表决。这都表示了它们之间存在着地位的差异。但从总体上说，国民大会、立法院与监察院三机构共同相当于西方的国会。