第十二 章联邦制度

第一节 资产阶级革命派与联邦制

中国是一个政情、民情都很复杂的大国，因而要求政治制度具有充分的包容与适应功能。为使多民族、大地域的中国长治且富足，中国资产阶级革命派从清末便开始了对联邦制度的探索。

中国自古为君统，在国家结构形式上采单一制。清末，沐浴于欧风美雨的中国资产阶级知识分子接触到了西方的联邦共和制，这才开始了中国政治史上对联邦制度的探索活动。孙中山在 1894 年创建兴中会时，就把美国式的“合众政府”看作民主政体的理想形式，“创立合众政府”成为檀香山兴中会的共同誓约。这里的“合众政府”据戴季陶的解释，是指联邦政体，“合众”即联邦，“明乎合众之组织，而联邦之观念明矣”①。当时学者还主张“径以合众国（United States）之名词说明联邦者”。“效法美国”，正是孙中山当时的政治信条。

孙中山主张联邦制的原因之一，是吸取中国历史上的教训，欲以联邦制作为革命胜利以后调整内部关系、巩固新政权的方法。1897 年 8 月，他在与兴中会成员、日本人宫崎寅藏与平山周两人的谈话中说，中国历史上每经历一次严重政治变动，常发生“地方豪杰互争雄长”的情况，影响新政权的稳定。中国革命为避免发生这类事情，需要事先在政治结构上有所准备，“唯作联邦共和之名”，使“革命同行者”中的“夙著声望者”在革命胜利后成为地方政权的首领，“然后建中央政府以贺（驾）驭之，而作联邦之枢纽”①。

从此，联邦论作为革命的政治主张在中国资产阶级革命派的出版物中公开宣传。1906 年出版的同盟会机关刊物《民报》第四号，把实现联邦共和制看作革命党的最高目标：“共和政治也，联邦政体也，非吾党日以为建设中国无上之宗旨乎？”②

1911 年武昌起义各省响应，中国资产阶级即将取得全国政权，联邦政治的目标有了实行的可能。孙中山在取道欧洲回国途中，在巴黎又一次明白表示中国的新政权“于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制实最相宜”。响应武昌起义的山东省各界代表于11 月7 日提出八项主张，其中第五项为“宪法须注明中国为联邦政体”。与此同时，在汉口举行的各省都督府代表联合会制订并颁布《中华民国临时政府组织大纲》，学者认为这一大纲“颇具联邦制之色彩”，因为它的某些制度采自联邦制的美国。但南京临时政府存在时间很短，便移政于袁世凯，因而它没有机会表明如何沿着孙中山在辛亥革命前的思路，采撷联邦政治行之于中国。

北京临时政府产生后，资产阶级革命派对国家结构形式产生意见分歧。以黄兴、宋教仁为代表的一派，主张中央集权。他们认为革命党已经成为议会的第一大党，可以经过议会组成党人内阁，把政府实际权力掌握在自己手中，因而反对分权于地方。1912 年 8 月，宋教仁为新成立的国民党起草《国民党大政见》，提出关于未来政制的五项主张，第一项即为“主张单一国制”，

① 戴季陶：《中华民国与联邦组织》第 3 页，中国图书公司 1914 年 7 月出版。

① 孙中山：《与宫崎寅藏平山周的谈话》，（1897 年 8 月中下旬）。

② 自由：《录中国日报民主主义与中国政治革命的前途》，《民报》第 4 号。

并认为对此“已无研究之余地”①。11 月，黄兴在湖南的一次演讲也表示反对实行联邦制：“至国制问题，有主张联邦者，谓由分子集为一物。本党则主张统一。”②宋教仁等人之所以放弃在辛亥革命前的联邦宗旨而改为奉行单一制，是因为他们的政治地位已发生改变，国民党不是在野党而是议会多数党，他们的注意力全在取得中央权力，因此可以称之为“中央派”。

革命党中已在地方上拥有相当实力的人则仍然主张实行联邦制，如广东都督胡汉民、江西都督李烈钧等。他们鉴于袁世凯控制中央政权的欲望十分强烈，革命党只有通过地方分权制度，才能合法而有效地扼制袁世凯。1913 年初，首届国会议员选举结束，国民党获大胜，李烈钧致电国民党籍议员徐秀钧，提出：“现值选举告竣，吾党现占优势，如宪法问题、总统问题，拟不日派员赴沪，与克强（黄兴）、钝初（宋教仁）、溥泉（张继）诸公商议一切。总统如属之项城（袁世凯），则鄙见以为须联邦制。”③这一电文后为袁世凯政府所获，成为镇压国民党的口实之一。不久，宋教仁被暗杀，徐秀钧则被军警捕获，押解至江西处死。

国民党内“中央派”人物关于中央集权制的鼓吹，客观上充当了袁世凯大权独揽的伥鬼。有鉴于此，反袁的“二次革命”失败后，多数人复又转向联邦制。1914 年 7 月，戴季陶在《民国杂志》长篇著文，题为《中华民国与联邦组织》，堪称多数国民党人在这一问题上的共同见解。文章分析了中国实行联邦制的客观需要：“国土广大，习俗不齐，民情各异，亦为我国之一特色也。一省之大，广者等于德法，狭者同于葡瑞”，“且各省之情形不同者正多，苟欲举此特殊之各省而以一法绳之，一机关治之，势有所不能也。” 文章尖锐指出了民国以来实行单一制的弊端：“名为集权，而实则不能集治。地方能自治而又无自治之权。直言之，则地方无宪法之保障，故事事受中央之干涉；中央鞭长莫及，故往往重要事项亦委之地方”，结论是：“吾人主张中华民国非组织为联邦不可”①。

这篇长文在袁世凯废除民国元年的《临时约法》，另颁总统专制的“新约法”之后发表，具有鲜明的针对性。文章力主削弱中央权力，尊重地方权力，重视各地具体情况，不搞“一法绳之，一机关治之”的一刀切，是极有见地的，因而得到社会的热烈支持。章士钊、张东荪、李剑农等著名学者在

《甲寅》、《新中华》、《时事新报》、《东方杂志》、《改造》等期刊上， 发表了大量鞭辟入里的文章，鼓吹联邦制，成为民国以来第一次舆论高潮。这一高潮有三个特点，一是矛头直指袁世凯的中央专制主义，指出“现行无条件的中央集权，其流弊至无所底止”②。二是省级建制在全国政治体制中的地位成为争论的焦点，袁世凯为实行中央集权，便力图削减省的权力，提出“废省存道”主张，从而与地方分权论者及地方实力派发生尖锐矛盾。三是政治结构发生重要变化，发展到革命派与改良派结成反袁统一战线，以武器为后盾支持联邦论，如在护国战争中发表的军政府讨袁檄文中，便宣告“采用联邦制度，省长民选，组织活泼有为之地方政府”。护国战争对袁世凯疯

① 《宋教仁集》下册，第 489 页。

② 《民立报》1912 年 11 月 17 日。

③ 转引自《政府公报》第 541 号。

① 戴季陶：《中华民国与联邦组织》，第 53—54 页。

② 中州退叟：《吾国省之价值于国家之组织》，《新中华》1 卷 2 号。

狂的中央集权制给了重重打击。

袁世觊败亡后，黎元洪继任大总统，国会得到恢复，重开宪法会议。在讨论地方制度一章时，联邦制与单一制之争再次掀起，双方争执不下，发展到大打出手，并讼之公堂。地方制问题终成悬案。宪法既然难产，军阀们便借此大兴问罪之师，直接导致国会的又一次被解散。

在北洋军阀统治时期，以孙中山为首的国民党人，对联邦问题的态度有一定矛盾，一部分人赞成，另一部分人反对；赞成的人也不是一贯赞成，有时也转为反对。但从总体上看，大多数人在大部分时间内是持反对态度的， 其原因是：第一，他们正在进行着护法运动，“护法”便是护民国法统，孙中山所建立的民国法统是单一制国家，临时约法所规定的也是单一制，如果护法而又主张联邦，恐授人以自相矛盾之柄；第二，地方军阀的割据已成为中国大病，孙中山在建立南方革命政府后痛感地方割据使三民主义不能推行，而联邦只会加强地方军阀的地位；第三，从 1922 年夏天起（正是联邦运动高潮时期），孙中山的国民党着手与共产党人合作，进行国民革命运动， 这是一场十分广泛而深刻的革命运动，它使联邦运动为之失色而迅速沉寂下去。

1927 年以后，蒋介石的国民党实行法西斯式的专政，人民失去了探索政治体制的自由，谈论联邦无异于反对国民党的统治。紧接着发生了抗日战争， 民族利益要求全国高度集中统一，联邦论更不相宜。在这 10 余年中，联邦问题几至被人淡忘。直到第三次革命战争中期，当两个中国的命运进入决战阶段时，资产阶级中间势力在制造“南北朝”舆论的同时，重提联邦制问题。终于因国民党大陆政权迅速崩溃，联邦论只成为微弱的回声在空中震荡。

上面一段文字，反映了民国的主流派——孙中山的国民党在联邦问题上的态度。至于联邦制在近代中国所展开的理论和政治的斗争，则具有极丰富内容，下文将作进一步探讨。