按照“1947 年宪法”，中国有无国会？

实行“三权分立”制度的西方国家，国会是最高立法机关和最高民意机关，其权力的神圣性足以对国家行政机关实行有力的制约。孙中山从中国政治建设的具体发育程度出发，认为中国最需要的是有能力为人民办事的政府，并据此批评西方议会制度已走向“国会独裁”，迫使行政“不得不俯首听命”①。孙中山的批评从另一个侧面证明西方国会在国家政治生活中具有至高地位（虽然它在本质上不过是垄断资产阶级衣袋中的玩偶）。实行了“1947年宪法”后的中华民国，有没有一个与西方国会职权与地位相同的机构呢？国民大会与西方国会相比，有相似之处：第一，西方国家的国会议员由

全国大选产生，中华民国国民大会代表亦由全国选民普选产生。第二，西方国会是全国最高立法机关，中华民国国民大会“代表全国国民行使政权”，亦拥有最高立法权，表现为宪法由它制订，宪法的修改亦只属于它，立法院仅能提出宪法修改的提案请国民大会复决。宪法还规定国民大会有创制与复决之权，这两项职权在 1947 年宪法中虽还只笼统地规定为“俟全国有半数之县市曾经行使创制、复决两项政权时，由国民大会制定办法并行使之”，没有明确创制权与复决权的内容，但根据孙中山 1924 年手订的《国民政府建国大纲》，则清楚地规定为：“对于中央法律，有创制权，有复决权”。如按这一规定实行，凡立法院所制定的法律，国民大会均有权进行立法的复决，复决的结果如是对立法院制定法律的否定，则国民大会还有权自行创制法律而不必假手于立法院。因此，从这一意义上讲，国民大会与西方国会一样。但国民大会与西方国会有显然不同，国民大会的职权远不如国会的广

泛。与国会相比，国民大会的权力是不完全的。国会所拥有的很多权力国民大会并不拥有。就以上文所述的立法权来说，国民大会的立法主要是就宪法而言，至于普通法律，大量的立法工作均属于立法院。国民大会仅能对立法院已制定的法律进行复决和创制。据此只能说国民大会是国家最高立法机关之一，而且在“最高立法机关”中亦非主要。因此“1947 年宪法”把这一定语赋予了立法院，在该法第 62 条中说：“立法院为国家最高立法机关”，“代表人民行使立法权”。第二个不同是西方国会对中央政府的组成有同意权， 内阁未经国会同意不能成立。但国民大会仅有权选举总统、副总统，对政府的组成则无权表示可否。五院正、副院长的产生均在国民大会以外依照特定程序进行。第三，西方国会对国家元首和政府官员的违法失职行为可行使弹劾，国民大会则只限于罢免总统、副总统两人。孙中山在《五权宪法》、《建国大纲》中虽曾规定国民大会职权应包括“制裁公仆之失职”、“对中央政府官员有选举权罢免权”，显然均不限于总统与副总统两人。“1947 年宪法”

① 孙中山：《三民主义与中国民族之前途》，1906 年在《民报》周年纪念会上的演讲。

将这些职权委于国民大会以外的其他民选机构行使。第四，在西方国会中经常形成热点的财政案、条约案等，在国民大会中均不能列作会议议程，因为这些议案不属国民大会职权范围。由于以上这些不同，又决定了最后一点差异，即西方国会采会期制，一般每年开会两次，每次三、四个月，以决定国家政治生活中纷繁复杂的种种问题；而国民大会职权既极简单，会议自不必频繁召开（宪法规定每六年举行国民大会一次，在遇有宪法第 30 条所指的特殊情况时，举行国民大会临时会）。以上分析表明国民大会非国会。

立法院是否国会？按照孙中山的主张，“立法院即国会”。1946 年 1 月的政协决议亦规定立法院“其职权相当于各民主国家之议会”。在“1947 年宪法”中，立法院与西方国会的相同处多于国民大会。表现在：一，立法委员依各省区人口比例选举产生；二，立法院拥有广泛职权，包括议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案之权，听取行政院施政方针与施政报告、变更行政院重要政策及对行政院院长与各部会长官提出质询之权，对总统提名的行政院长和审计长人选行使同意权，对宪法的修正有提案权等。上述职权大多为西方国会所有而国民大会所无。但立法院又与西方国会有很显著的区别。西方国会兼拥有对国家官员的弹劾权，对国家财政的审计权，而立法院不拥有此两项职权。西方国会议员的产生，除按人口比例选举外，还按政治地域原则，不论大省小省，均有相等数目的议员名额， 以保证国会不被大省所操纵而忽视小省利益，而立法院委员的选举，只依人口比例，不采取政治地域原则。这表明立法院既有与国会相同处又有相异处。

监察院和西方国会亦有相似之处。监察委员的产生方法，采间接选举制， 由地方议会选举产生，不论大省小省，每省 5 人，不论大市小市，每直辖市

2 人（蒙古、西藏、华侨因情况各异，另外规定名额），这种选举方法，与西方国会选举上议院（参议院）议员相同。监察院的职权，主要是对违法失职官员的弹劾，对政府机关财政的审计，以及对总统提名的司法院正、副院长与大法官、考试院正副院长与考试委员等项人选，行使任免同意权。这些职权是西方国会所拥有，而立法院所缺的，监察院恰好补了立法院之缺。

综合以上，可以说，按“1947 年宪法”，民国既无国会，又有国会。说它无国会，是因为民国并无这样一个民意机关，拥有西方国会的全部职权。说它有国会，因为国会的职权在 1947 年宪法中均有所属，只不过西方国会是一个机关，而“1947 年宪法”则赋予了三个机关而已。

1957 年，台湾当局得悉世界各国国会正筹设联合国会，鉴于台湾政治体

制中无与此相当机构，便由“大法官会议”于同年 5 月 3 日作出议决：“我国宪法系依据孙中山先生之遗教而制定，于国民大会外并建立五院，与三权分立制度本难比拟⋯⋯但就宪法上之地位及职权之性质而言，应认国民大会、立法院、监察院共同相当于民主国家之国会。”这一段文字，对于我们了解上述三机构在民国政治中的职权与地位，是有助的。