2.欲说还休的两次宪政运动

在国民参政会召开的政治环境下，国民党既要树立政治上开放的形象，便不能阻止人民议论自己最为关心的宪法问题。而一旦议论风生，国民党又害怕起来。这便是大后方人民在宪政运动中欲说还休的原因。但是中华民国立宪史中，这一阶段仍是值得一书的，它反映了国民党对宪政不能不谈又不想真谈的尴尬心理。

1936 年“五五宪章”公布后，由于日本侵华风声日紧，和国民党的缺乏诚意，人民对这部宪草并未很好发表意见。抗战进入相持阶段后，大后方相对比较稳定，因而有了 1939 年国民参政会催促立宪成立宪政期成会之举。中共中央南方局机关报《新华日报》立即发表社论，除对此表示热烈支持外，并号召“从现在起，就应该开展关于全国人民需要怎样的国民大会和怎样的宪法问题的公开研究和讨论”，“每一个爱国党派，每一个爱国团体，每一个爱国军人，每一个名流学者，和每一个中国人民，今天的任务，就在于积极地注意这次国民参政会关于召集国民大会和实施宪政案的决定”②。于是，在这次参政会休会后，在大后方便兴起了抗战期间的第一次宪政运动高潮。

共产党人团结爱国民主义党派和爱国民主人士积极讨论宪法，鼓吹宪

② 陈启天：《寄园回忆录》。

① 《黄炎培日记》，《中华民国史资料丛刊》。

② 《新华日报》1939 年 9 月 22 日社论：《召开国民大会与实施宪政的先决条件》。

政。潘梓年、邹韬奋、石西民、张友渔、张志让、韩幽桐等均在重庆、成都、昆明等地报刊上发表文章。针对有人提出战争时期为什么要搞宪政等疑问，指出：“抗战是采取持久战的策略，是要在抗战的过程中努力进步”，要达到这个目的决不是仅仅军事，而要“以提高民权来加强国本”①。有些立宪国家在战时虽对人民自由权利作某种限制，“但这种限制并不是停止宪政”，因为宪政的整个内容，除人民自由权利以外“还包括着国家体制，政府组织和法律制定的手续等等，相当地限制人民自由权利，既不是停止整个人民自由权利，更不是停止宪政本身，至多只能说是限制宪政适用的范围罢了”②。关于国民大会的性质任务，国民大会代表选举法，人民自由权利等宪法中的重要原则问题，都对“五五宪草”提出了修正意见。

张澜、沈钧儒、董必武、吴玉章等参政员发起召开了宪政问题座谈会。根据方直（于冠西）和梁明在《全民抗战》上所作的报导，出席第一次座谈会者有参政员 80 人。第二次座谈会的出席人数根据报导为“几十人”。第三

次座谈会亦有 80 多人。座谈会共进行 8 次，除就宪法及国民大会广泛进行了讨论外，并决定成立一个机构，名为“宪政促进会”，公推孔庚（国民党）、董必武（共产党）、沈钧儒（救国会）等 25 人为常务委员，以促进宪政的实现。延安方面对成立宪政促进会表示响应。毛泽东、林祖涵、吴玉章、陈绍禹等参政员在延安发起成立了“延安各界宪政促进会”，毛泽东的名言“因为不进，就要促”，就是在延安宪政促进会成立会上说的。成都举行了国民宪政座谈会。云南、广西、广东、安徽等省也分别成立了要求实行宪政的机构或举行集会。

国民参政会宪政期成会罗隆基、罗文干、傅斯年、陶孟和等一些在昆明的会员，对五五宪草进行多次研究，由罗隆基主持，写成《五五宪草修正草案》。在昆明的参政员张奚若、任鸿隽等虽非期成会会员，亦踊跃参加讨论。全案共七章 120 条①。经一届五次参政会议决送国民政府参考。该案对“五五宪草”最大的修正，是在国民大会期间，设立“国民大会议政会”，以议政员 150 至 200 人组织之，作为国民大会的常设机关。这个修正案一出，国民党人大噪，说：“国民大会中岂容有太上国民大会乎！”骂这一主张“最为乖谬不经”，还骂提出这一主张的宪政期成会会员对三民主义理论“似乎都还闭着眼睛、关上耳朵，无见无闻”②。

这些对宪政期成会修正案的谩骂，表现了国民党对宪政运动的惊惶。他们唯恐这样下去会打破了他们一党专政的格局，于是忙不迭地发出“宪政不但不是党治之结束，相反正是党治之开始”、宪政时期“自然是以国民党治国”的论调，更妙的是梁寒操说宪政不是国民党交出政权，而是国民党要国民服从国民党③。蒋介石见到让人民议论宪政将要危及国民党统治，便慌忙出来“灭火”。他指使参政会秘书长王世杰（时任国民党中央候补监察委员）在会上宣读议长蒋介石的意见，说将宪政期成会所提出的“五五宪草修正案” 及其所附建议，连同反对这一修正案的意见一齐送政府斟酌处理。这一意见

① 韬奋：《关于宪政的种种疑问》，《全民抗战》第 96 号。

② 韩幽桐：《战争与宪政》，《全民抗战》第 100 号。

① 罗文干：《五五宪草修正草案》序言。

② 楼桐荪：《辟“议政会”谬说》，《时事类编》特刊第 52 期。

③ 梁寒操：《宪政问题之几种根本认识》，《时事类编》特刊第 53 期。

貌似公允，实为“冷处理”，由此一棍子把正在兴冲冲地谈宪政的人们打下了冰窟窿。接着国民政府又于 1940 年 4 月 18 日公布了《宪政问题集会结社言论暂行办法》④，对各地有关宪政的活动作了种种无理限制，国民党特务甚至公然地对各地宪政座谈会以卑劣手段进行破坏。大后方第一次宪政运动至此退潮。

自从第一次宪政运动被压静以后，无人再敢妄议宪政。3 年以后，1943 年 9 月，蒋介石继因车祸去世的林森任国民政府主席，同月召开国民党五届十一中全会。当时，世界反法西斯战争的胜利将要到来的形势已十分明显。中央日报发表社论认为最后胜利快则就在这一年之内。军方发言人则说“最迟在明年秋季”。国民党着手战后统治中国的筹划，因而在这次全会上作出了“国民政府应于战争结束后一年内召集国民大会制定宪法而颁布之”的决议。同月举行了国民参政会三届二次会议。自皖南事变后，国民参政会基本上被国民党利用作反对共产党的工具，共产党参政员因而拒绝出席会议。这次参政会，共产党仅派董必武参政员到会。三届二次会议适应国民党五届十一中全会决议的需要，通过决议设立“促进宪政实施”的机构。国防最高委员会决定这一机构名称为“宪政实施协进会”。关于这一机构的性质有些混乱的说法。国民党故意把它说成和 1939 年的宪政期成会一样，为国民参政会

的附属机构，如 1946 年国民大会上蒋介石便如是说，新中国成立后的历史著作中也采用了这一说法。其实国民党中央机关报明明白白地道出这是一个官方机构，属于国防最高委员会①。《宪政实施协进会组织规则》中规定，宪政实施协进会以国防最高委员会委员长为会长，国民参政会主席团成员为当然会员，并由国防最高委员会委员长就国民党中央委员、参政员、其他富有政治学识经验或对宪政有特殊研究之人士中指定 35 至 49 人为会员。由会长从

会员中指定 9 至 11 人为常务会员，再就常务会员中指定 3 人为召集人②。蒋

介石指定的 3 名召集人是孙科、王世杰与黄炎培。国民党吸取 1939 年宪政运动失去控制的教训，这次从一开始便成立御用议宪机构，由该机构“发动” 全国研讨宪法。与此相配合，国民党中央秘书处发出了“代电”，要求“发动人民研讨宪草办法”。国民党中央宣传部也颁发了“宪政研究运动纲领”。一个由官方组织的宪政运动渐渐热闹起来。

中国共产党和爱国民主党派利用这一合法机会，在宪政的大题目下，把这次宪政运动的方向从国民党所提出的“研讨宪法”改为要求国民党进行民主改革。中国民主同盟发表对时局的主张，指责国民党排斥异己，拒绝民主。黄炎培在复旦大学召开的宪政研究座谈会上指出，民主宪政必须成为一个大的运动，我们自己不动，休想别人把礼物送上门①。

宪政实施协进会后来宣称，它收到了各方对于“五五宪草”的意见共 269 件，经过整理研讨，写成报告书送国民政府。

至此，为制订中华民国宪法，自立法院制订并于 1936 年 5 月 5 日公布了

《中华民国宪法草案》（五五宪草）后，已有了两种修改本，即“国民参政会宪政期成会”于 1940 年 3 月通过的《中华民国宪法草案修正案》和“宪政

④ 《国民政府公报》。

① 重庆《中央日报》，1943 年 9 月 11 日。

② 重庆《中央日报》，1943 年 10 月 19 日。

① 《新华日报》1944 年 6 月 2 日。

实施协进会”1944 年 10 月的《五五宪草意见整理经过及研讨报告书》。蒋介石后来这样标榜：“由二十六年抗战开始，到三十四年抗战胜利，最后八年之间，政府对于宪法草案，不断发动大家研讨，征询各方的意见，以求完善。”称这是“宪草产生的第二时期”②。

这个时期兴起的两次宪政高潮，其发展情况各有不同，第一次基本上是民间发起；第二次由官方主办，民间则巧妙地利用了它的合法性。两次的结果也不同，第一次被国民党压静，第二次实际上不了了之。但有一个相同的结果，即对于结束党治问题进行了激烈的辩论。国民党对舆论所提出的结束党治的主张如此气急败坏，恰好在人民面前暴露了它们的所谓“宪政”不过是一场骗局。

② 1946 年 11 月 28 日蒋介石向国民大会致词。