第三节 召开“行宪”的第一届国民大会1.“行宪”的筹备与铺衍

国民党一贯宣称，在训政结束要实行宪政之间，有一个所谓“宪政开始时期”。1935 年 11 月国民党“五大”通过的《实施宪政程序及政治制度改革案》规定：“宪政开始时期之限期定为四年。”还说必须经过这一时期“作为两时期交替之枢纽”。他们提出这一主张的真实企图只是为了尽可能地推迟实行民主宪政。到了 1946 年，由于国内外民主呼声的压力，他们才把宪政

准备时期缩短为一年，规定宪政的公布日期为 1947 年 1 月 1 日，宪法开始实

施的日期为同年 12 月 25 日。

在这一年中，围绕着“行宪”，他们进行了如下主要活动：

首先，成立了“宪政实施促进委员会”。“制宪国大”曾通过了一份《宪法实施之准备程序》，其中规定：“宪法通过后，由制定宪法之国民大会代表组织宪政实施促进委员会，其办法由国民政府定之。”国民政府于 1947

年 3 月成立了这一机构，聘请孙科为会长，曾琦（青年党）、徐傅霖（民社党）、莫德惠（无党派）、张继（国民党）4 人为副会长，并聘委员 135 人。机构虽立，形同虚设，并无任何实质性的作用与影响。

其次，公布了有关法规。《宪法实施准备程序》中规定国民政府应于 3 个月内制定并公布关于国民大会代表、立法委员、监察委员、总统与副总统等的选举罢免法和五院组织法。根据这一规定，国民政府于 1947 年 3 月公布了上述法规。此外，并由行政院制定，国民政府公布了《训政结束程序法》， 规定依照宪法产生的机构正式成立时，国民政府即告结束。

再其次，对国民政府作了象征性的“改组”。政治协商会议关于改组国民政府曾作出决议，充实国民政府委员会，委员名额定为 40 人，其中一半由国民党人员充任，其余半数由其他各党派及社会贤达担任。同时规定行政院政务委员可由各党派及无党派人士参加。这一决议的实质是打破国民党对政府的垄断，使国民政府成为各党派的联合政府。但国民党不愿放弃它的垄断地位，排斥中国共产党和民盟参予国家政权，拉了青年党和民社党这两个小党作为点缀品，于 1947 年 4 月宣称：“结束一党政府，成立多党政府”①。而这所谓的“多党政府”无非是让两个附庸党分尝了国民党所吐出的一点残羹。改组后的国民政府委员席位的分配，国民党 17 席，青年党 4 席，民社党

3 席，无党派 4 席。国民党占有总席位的 60％，稳操多数。行政院不久亦进

行“改组”，在 26 名政务委员中，非国民党的委员共 9 人，其中 5 人是不管部、委的空头委员。而内政、外交、国防、财政、交通、社会、粮食等要害部门，均掌握在国民党手中，不容他人染指。青年党党魁曾琦却因入朝做官， 喜极而泣。他在 1947 年 4 月 23 日第一次出席国民政府委员会议的当天赋诗

一首，内有“亡命江湖廿四秋（按：曾琦 1923 年组织国家主义政党，至此已

24 年），朝堂初入泪交流”之句①。然而国民党外交部长王世杰却评价青年党“因党中闻人甚众，极思藉参加政府而多获位置，⋯⋯对今后政治之革进

① 1947 年 4 月 18 日蒋介石为国民政府改组成立发表谈话。

① 《曾慕韩先生日记》，1947 年 4 月 23 日记。

似无真正理想或信仰，凡此皆使余闻而烦闷者”②。国民党政府又宣布新增立法委员 50 名，分配给青年党 13，民社党 12，无党派 8，国民党自己却增加17 名。新增监察委员 25 名，属于国民党者 9，民社党 7，青年党 6，无党派

3。原来的立法、监察两院委员，清一色是国民党员，此次新增，又是国民党得大头，几个小党和无党派人士得小头以作点缀。“改组”完成后，蒋介石发表谈话说：“我国之政府权力以往属于国民党，此次改组以后，将由国民党、民社党、青年党及社会贤达所共同行使矣。”③有意对“改组”作出较高评价。但国内外对国民党的虚张声势普遍不愿给以肯定。蒋介石这出戏本来主要是演给美国看的，不料美驻华大使司徒雷登在 1947 年 3 月 12 日给本国政府的报告中说：“此事仅引起细微之兴趣。政府（指蒋介石政府）以为此种决定，系一倾向于放弃一党专政的重要步骤，然未受一般注意。”④

又其次，对被迫结束一党专政后如何继续以国民党控制政府作了部署。主要指导方针是改原来的“以党驭政”为“以党透政”。1947 年 3 月，国民党六届三中全会通过了《现阶段之党务方针》、《农民运动实施纲要》、《工人运动实施纲要》、《关于训练、党务经费及党政关系之综合决议案》等一系列决议，提出了“以党透政”的方针及实施方法。其基本内容是：今后实行政党政治，政府官员及民意机关代表由选举产生，国民党应指派所谓“优秀党员”参加竞选，力求当选，成为“从政党员”。要制定管理“从政党员” 的办法，从中央到地方各级国民党党部中，设立秘密的政治委员会，其任务便是“控制从政党员”。对于各级政府的施政方针及政策，事先应由国民党党部提交同级政治委员会作出决定，通过“从政党员”在政府中的努力，使党部的决定成为政府的决定，并督促政府实施。对各级议会及工会、农会等社会组织的运用，应在上述各机构中成立国民党党团，使国民党的意图透过党团的活动，化为议会、工会、农会的决议，并由国民党党员在其中监督其施行。“从政党员”如不能执行国民党的政策，贯彻其党部的意图，应予以纪律制裁；情节重大者，国民党党部应发起罢免运动，罢免其公职，以阻止其违背国民党党部意旨的行动。这一套方法，一方面表明国民党已意识到它不可能再采取以往的“以党驭政”的方法，把国家政权完全置于自己驾驭之下，不得不作出一定的改变；另一方面也说明，变“以党驭政”为“以党透政”，其实质相同，仍是力图操纵国家权力，并不真正情愿“还政于民”—

—如他们口头上所叫喊的那样。

最后，撤销国防最高委员会。国防最高委员会是抗战时期为应付战争而成立的，它笼罩在党、政、军之上，权力高度集中。蒋介石以国防最高委员会委员长身份被允许以手令号令一切，强化了国民党的专制作风，甚至在国民党内也引起不满。1945 年，在抗战行将胜利之时，便有国民党民主派提出为适应战后建设的形势，国防最高委员会应该结束，但被蒋介石拒绝。他授意国民党六届一中全会作出了《国防最高委员会仍应设置案》的决议，规定“国防最高委员会与中央执行委员会之关系及国防最高委员会之职权均暂不变更”①。战后，国民党不得不于 1946 年六届二中全会作出了结束国防最高

② 《王世杰日记》第 6 册，1947 年 3 月 3 日记。

③ 《中华民国重要史料初编——对口作战时期》，第七编，战后中国（二），第 798 页。

④ 《美国与中国之关系》。

① 《中国国民党历次会议宣言及重要决议案汇编》。

委员会的决定，但又迟迟不予实行，诸凡召开国民大会、改组国民政府等重大政事仍均由国防最高委员会作出决定。直到 1947 年 4 月 21 日举行最后一

次会议，讨论了财政案、预算案等事项后，才于 24 日正式宣告撤销①。在这以前，由于美国政府对国民党军事委员会这一机构的批评，国防最高委员会于 1946 年 5 月决定撤销军事委员会和军政部，于 1946 年 6 月成立国防部， 隶属行政院。