约法会议

系由行政会议——政治会议演变而来。先是，还在北京临时政府时期， 进步党人熊希龄奉命组阁后，为迎合袁世凯集权的需要，提出“废省留道” 主张，即废除省级建制，保留各道，以剥夺地方小军阀的地位。为此，国务院于 1913 年 11 月 5 日下令召集一次行政会议，出席对象为年在 35 岁以上，

有行政经验 10 年以上，明于世界大势，品学兼优者，每省选派 2 人，讨论地方行政问题。随后，袁世凯下令将会议名称改为政治会议，出席对象增加下列人员：国务总理举派 2 人，各部总长各举派 1 人，法官 2 人，蒙藏事务局

酌派数人，大总统特派 8 人。12 月 15 日，政治会议在北海团城承先殿举行

开会式。到会者除 22 省的行政代表共 44 人外，袁世凯特派李经羲、梁敦彦、

樊增祥、蔡锷、宝熙、马良、杨度、赵惟熙等 8 人；熊希龄派方枢、吴贯因

2 人；法官汪燨、姚震 2 人；以及外交部陈懋鼎、内务部顾鳌、财政部吴乃琛、陆军部徐树铮、海军部王崇文、司法部余绍宋、教育部许寿裳、工商部夏敬观、农林部刘馥、交通部陆梦熊、蒙藏事务局 8 人，和特别行政区（包括绥远、热河、阿尔泰、打箭炉、乌里雅苏台）6 人，总计 80 人。袁世凯在开幕式上发表长篇“训词”，全面抨击了“平等”、“民主”、“共和”、“爱国”的主张，尤其反对《临时约法》，称“约法因人而立，多方束缚， 年余以来，常陷于无政府之地”，提出“现在救国之计，尤须有强有力之政府”①，发出了废约法，立专制的信号，并为政治会议的内容定了调子。政治会议只限于议决“关于民国建设的政治问题”，对于行政问题只有政府提出咨询的才可议决。但一切议决事项都要“呈候大总统核夺施行”②。既然政治会议成员均由指派产生，议长亦由大总统任命，因而政治会议只能是由官僚组成的御用机关。议长李经羲在开幕会上致答词时明确表示政治会议将为北洋政府服务：“救国之道，以扶植强有力之政府为归”③。

政治会议为袁世凯完成了两件事，一是根据袁世凯的《咨询政治会议救国大计令》，呈复袁世凯：“请宣布停止两院现有议员职务”，“给资回籍”， 为袁世凯的彻底解散国会提供依据；二是根据袁世凯的《咨询政治会议约法增修程序令》及《咨询政治会议造法机关组织方法令》，呈复袁世凯，设立“约法会议”，约法会议的职权是“议决增修约法案及附属于约法之重要法案”，约法会议成员，“酌用选举方法，其选举区划取都会集中主义；选举资格取人才标准主义”。袁世凯接到政治会议上述呈文后，发出《组织约法会议令》，又于 1914 年 1 月 26 日公布了政治会议所制订的《约法会议组织条例》，并下令内务部“督饰筹备约法会议事务处，将约法会议议员选举事宜尅日筹办”。

① 《袁大总统书牍汇编》。

② 《政府公报》1913 年 12 月 25 日。

③ 《李议长答词》，《中华民国法统递嬗史》第 29 页。

与政治会议的仅具咨询职能不同，约法会议是一个“造法”机关。其议员由四方面产生：1.京师选举会选出 4 人；2.各省选举会每省选出 2 人；3.

蒙、藏、青海联合选举会选出 8 人；4.全国商会联合选举会选出 4 人，共 60

人。当选者必须年在 35 岁以上，并具有下述条件之一：1.曾任或现任高等官

吏 5 年以上而确有成绩者；2.曾在国内外专门以上学校学习法律政治 3 年以上毕业或曾由举人以上出身习法律政治而确有心得者；3.硕学通儒富于专门著述而确有应用者。对选举资格亦有严格限制，只有年满 30 岁之男子，曾任或现任高等官吏而通达治术者，或曾由举人以上出身而夙著闻望者，或在高等专门以上学校三年以上毕业而研精科学者，或有万元以上财产而热心公益者，才有选举权。经各地选举会选出后，还要由“约法会议议员资格审定会” 对当选者进行最后审定，以决定其是否符合当选资格，资格审定会成员均由大总统指派。由于上述当选资格的条件和选举资格的条件中诸如“通达治术”、“夙著闻望”、“研精科学”、“确有成绩”、“硕学通儒”等等均可随意解释，使资格审定会可以随心所欲地决定已当选议员的去留，因而约法会议议员的所谓选举，即使丢开它的政治原因，单就其程序而论，亦属徒具虚名。

1914 年 3 月 18 日约法会议开幕，共有议员 57 人①。孙毓筠、施愚分任

正副议长。约法会议为袁世凯完成了三件大事：一是 1914 年 4 月 29 日，秉承袁世凯意旨起草的约法，在约法会议上完成三读程序，名为《中华民国约法》，世称“新约法”，以示与《临时约法》有别。“新约法”成为国家根本法，中央制度由此发生重大变化（本书另有评述）。二是通过了《参政院组织法》（1914 年 5 月 24 日）和《立法院组织法》（同年 10 月 27 日）。三是通过了《修正大总统选举法》，大总统职权、任期几与帝王无异。1915 年 3 月 18 日，约法会议结束。