《中华民国宪法》评析

“制宪国大”通过的《中华民国宪法》是以蒋介石为代表的中国大地主大资产阶级在行将灭亡前夕为挽救自己反动统治的命运而刻意制订的一份根本法。它和中华民国的第一部正式宪法“1923 年宪法”的制订过程不同。直系军阀的那一部宪法，仅仅是用以遮盖贿选者的秽行，以颁行宪法装点门面。对于宪法的内容，曹锟并未过问，基本上由国会中那班有五千元支票到手的议员们自行制订，匆匆起草，草草通过，不少条文竟是上海“国是会议”宪法草案的抄本。而蒋介石制订的这份宪法则不同，它自始至终是在蒋介石直接参预下完成的，某些条文甚至由蒋介石本人修改。王宠惠在立法院的报告中，曾举例指出蒋介石删去了“聚居一定地方的少数民族，保障其自治权”，并将“涉外经济事项”从中央与省共同拥有的权力移入中央专有的权力之中

①。这两例虽然不涉及宪法特别重要的条文，但《中华民国宪法》为蒋介石所

手订，已从中得到印证。

《中华民国宪法》把反动统治阶段的社会制度和国家制度固定下来，强加在全国人民头上。它作为人民革命的对立物，一方面反映了国民党统治的深刻危机，另一方面也是不甘心灭亡的反动势力在覆灭之前的重新挣扎。“他们一面谈宪政，一面却不给人民以丝毫的自由”②，宪政是他们的假面，专制才是真面目。

第一，关于人民的自由权利。政协会议期间，共产党和民盟代表坚持宪法应以保障人民的自由民主权利为目的，而不应以限制为目的，并特别强调

① 《新华日报》1946 年 11 月 5 日。

① 引自《解放日报》1947 年 1 月 3 日社论。

② 《毛泽东选集》二卷第 694 页。

地指出，“五五宪草”在人民自由权利各条逐条加上的“非依法律不得限制之”的字样必须去掉，反对以法律剥夺宪法。政协并据此正式作出决议：“关于人民自由，如用法律规定，须出之于保障自由之精神，非以限制为目的。”

《中华民国宪法》表面上改变了“五五宪草”逐条限制的做法，但它在罗列了人民的自由和权利之后，又以总括的一条规定：“以上各条列举之自由和权利，为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或公共利益所必要时，得以法律限制之”，于是所有关于自由和权利的许诺，均被“维护社会秩序”等借口一笔勾销。

第二，关于中央与地方的关系。政协决议在地方制度一项中有“省与中央权限之划分依照均权主义规定”这一重要原则。均权主义也是孙中山的一贯主张，见于他在 1924 年手订的《建国大纲》第 17 条。均权主义既不同于中央集权制，以防止封建专制重现，也有别于地方分权制，避免出现地方的分裂跋扈。《中华民国宪法》抛弃了孙中山和政协决议的原则，对中央和地方的事权采列举法，列举中央事权 33 项（包括亦可交地方执行的 20 项），

省事权 12 项，县事权 11 项，遇有未列举事项发生时，其事务有全国一致之性质者属于中央，有全省或全县一致之性质者属于省或县。“中央与地方之权限”这一章基本上出自张君劢的手笔。张君劢率领民社党投靠国民党后，他本人虽不曾参加国民大会，但对于协助国民党制订宪法却十分热心。“中央与地方之权限”就是他从曹锟“1923 年宪法”中搬来的，而“1923 年宪法” 中的这一部分又是从张君劢 1922 年执笔的《国是会议宪法草案》中移植的。

政协决议原来有“省得制定省宪”的规定，保障地方权益，防止蒋介石实行封建专制。如前所述这一条后来由于国民党方面的请求而取消。《中华民国宪法》在地方制度一章中规定省依据省县自治通则，制定省自治法，但不得与宪法抵触。省宪法与省自治法有重大差别。省宪法的制宪原则可由省内人民自由议决，而省自治法则必须遵循中央政府统一制订的自治原则。《中华民国宪法》规定省自治法的制定应依据省县自治通则；而省县自治通则的制订权属于中央政府。还规定省自治法经省民代表大会通过后，须即送司法院。司法院如认为有违宪之处，应将违宪条文宣布无效。这就是表明民意机关的决议要受政府机关的监督和裁决，这也正是国民党坚持要将省宪法改为省自治法的目的所在。

第三，《中华民国宪法》竭力维护半殖民地半封建的社会经济制度，维护四大家族的垄断利益和帝国主义在华特权。《中华民国宪法》打着“国家” 的旗号，宣布对土地、矿产、经济上可供公众利用的天然力、金融、公用事业及其他有独占性的企业，实行垄断经营。对于不属于官僚垄断阶级的私人财富及私营事业，可以借口其“妨害国计民生之平衡发展”而予以限制。此外，《中华民国宪法》还规定保护“人民”（主要是封建地主）的土地所有权。作为帝国主义代言人，国民党制订的这份宪法在“基本国策”中还规定要“尊重条约”，即承认帝国主义强加在中华民族头上的不平等条约。就在“制宪国大”召开前不久，1946 年 11 月 4 日，国民党政府与美国签订了“中美商约”，全面拍卖中国主权，被人民痛斥为“新的二十一条”。宪法中所谓的“敦睦邦交”、“促进国际合作”等字样，历来都是中国奴才政府对外国主子效忠的专用语汇。

第四，《中华民国宪法》关于中央政制，采用了空前狡猾、最具有欺骗性的手法，以维护蒋介石国民党的统治。它在国内外巨大压力下，不得不标

榜“议会制”和“责任内阁制”，而私下里却告诉其私党随时都准备恢复“五五宪草”的整套总统独栽制。近年来出版了不少关于民国政治的著述，在论及《中华民国宪法》时较多地使用了如下一类判断：《中华民国宪法》与“五五宪草一样，规定总统有至高无上的权力”①；“把总统的权力规定得和封建皇帝一样，既不受任何约束，又不向任何机关负责”②。

为把批判之箭射中《中华民国宪法》反动实质之“的”，应把它的内容及出笼时的具体环境作深层考察，不让这部宪法从批判的武器面前滑走。《中华民国宪法》是中国大地主大资产阶级意志的体现，这是它与“五五宪草” 相一致的。但由于国内政治条件、力量对比、国际环境均有了很大变化，因而它在政制形式上与“五五宪草”有基本的不同。“五五宪草”实行的是总统制，总统既是国家元首又是行政首脑，总统所拥有的广泛权力甚至超出西方总统制下总统的权力。《中华民国宪法》“颇采内阁制的精神，总统在政府中所处的地位，颇与德国魏玛宪法规定者相似”①。依照这部宪法第四章的规定，总统有依法行使缔结条约及宣战媾和之权，依法宣布戒严之权，依法行使大赦特赦减刑复权之权，依法任免文武官员之权，依法发布紧急命令之权，依法授予荣典之权，等等。正是这些条文使近年有的著述感叹说“真是朕即国家”。其实不然，这些权力只是总统形式上的权力。一方面，这些权力的行使均有“依法”两字加以限制，只要追究一下“依法”二字的内容便可发现总统并未具有实际的权力，以依法行使缔结条约及宣战媾和之权为例：首先，对某一外国缔约、宣战或媾和案的提出权，属于行政院会议；其次，行政院提出的缔约案、宣战案、媾和案的审议权归立法院；只有经立法院通过，最后，才由总统签署命令，进行缔约、宣战或媾和。总统的上述命令又须经行政院院长（有的还须同时经有关部的部长和委员会的委员长）副署方为有效，而行政院在规定条件下又是对立法院负责的。因此，《中华民国宪法》中的总统与“五五宪草”中的总统，两者权力不可同日而语。下面是将《中华民国宪法》与“五五宪草”就总统职权所作的对比（附表）：

行政与立法的关系是各国政治制度中最基本因素之一。在“五五宪草” 中，规定行政院对总统负责，这是总统制最典型的内容，表明总统操纵国家政务，行政院仅是总统属下的执行机关。

政治协商会议的共产党和民盟代表为改变总统独裁制，迫

① 张国福：《中华民国法制简史》，第 257 页。

② 张晋藩、曾宪义：《中国宪法史略》，第 191 页。

① 雷飞龙：《中华民国七十年来的政治》，第 488 页。

“五五宪草” 《中华民国宪法》

国民大会职权

．选举正副总统、立法院正职权副院长及委员、监察院正副院长及委员；
．罢免正副总统及立法、司法、考试、

监察四院正副院长和立法委员、监察委员； 3 ．创制法律；

．复决法律；
．宪法赋予之其他职权。

．选举正副总统；
．罢免正、副总；
．修改宪法；
．复决立法院所提之宪法修正案。

关于创制、复决两权，除前项第三第四两款规定外，俟全国有半数之县市曾经行使创制、复决两项政权时，由国民大会制定办法并行使之。

总统职权 1 ．总统为国家元首，对外代表中华民国。 1 ．同左。

．总统统率全国陆海空军。
．总统依法公布法律，发布命令时须经关系院院长之副署。
．总统依法行使宣战、媾和及缔结条约

之权。

．总统依法宣布戒严、解严。
．总统依法行使大赦、特赦、减刑、复权之权。
．总统依法任免文武官员。

．同左。
．须经行政院院长之副署，或行政院院长及有关部会首长之副署。
．同左。
．总统依法宣布戒严，但须经立法院之通过或追认。立法院认为必要时，得决议移请总统解严。

6 ．同左。

7 ．同左。

续表

使国民党同意改变上述关系，使行政院和立法院分别相当于西方国家的责任内阁和议会，行政院对立法院负责，总统无权操纵国家政务，只是名义上的国家元首。蒋介石当然不愿当这种“至尊”的总统，但又迫于形势（这一点后面还将展开论述）不敢全盘实行“五五宪草”中的总统独裁制，便勉强采取了责任内阁制的部分内容，“行政院是有条件向立法院负责”①。所谓“有条件”，即是只有在《中华民国宪法》规定的三种情况下，行政院才对立法院负责。它们是：一、行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责，立法院有向行政院质询之权。二、立法院对行政院的重要政策不赞同时，得要行政院变更之。行政院如不愿变更，经总统核可，可移请立法院复议。复议时，如经出席之立法委员 2/3 维持原决议，行政院长应即接受该决议或辞职。三、行政院对于立法院议决之法律案、预算案、条约案，如认为窒碍难行时，得经总统之核可，于 10 日内移请立法院复议。复议时，如经出席委员 2/3 维持原决议，行政院长应即接受该决议或辞职。而政协决议在作出行政院向

① 《国民大会实录》，第 395 页。

立法院负责时没有附带任何条件，因而是无条件的。所谓无条件便是行政院应全面接受立法院的制约与监督，立法院因各种政治问题可对行政院全体作不信任的决议而不限于上述三种情形。亦不限于对行政院长 1 人。《中华民国宪法》在立法与行政关系问题上对政协决议的后退，表明了国民党当局既害怕资产阶级责任内阁制又不敢全盘拒绝实行这一制度的矛盾惶恐状态。但比起“五五宪草”来，仍是一种显著的当然是很不愿意的改变。