第六章 广州武汉国民政府的政治制度第一节 建立国民政府的政治基础

建立国民政府之议，其背景是国共两党合作的实现。最早提出国民政府问题是在中国国民党改组完成的国民党第一次全国代表大会上。国民政府制度在很大程度上吸取了十月革命胜利后苏维埃民主精神，这一精神由于国民党“一大”宣布实行“联俄、联共、扶助农工”三大政策而在国民党全党发生重大影响。因此记述广州国民政府须先述及国民党改组。

护国战争结束后，孙中山曾通告各地：“破坏既终，建设方始，革命名义已不复存在，即一切党务亦应停止。”①中华革命党遂呈涣散状态，党的名称各地亦不一致，有恢复国民党旧名的，亦有改称中华国民党或仍称中华革命党的。第一次护法运动的失败教训了孙中山，使他认识到重振党的活动的必要，十月革命与五四运动亦给了他以重大推动，看到了新的社会力量的作用，于是着手组建中国国民党。1919 年 10 月 10 日，孙中山正式通告改中华革命党为中国国民党。之所以加“中国”二字是为与民国元年的国民党相区别。凡中华革命党党员均自然成为中国国民党党员，未加入中华革命党者， 虽曾为国民党员，“入党者仍须依章加盟”①，可知中国国民党实与原先的国民党有别。

中国国民党的第一份党章称《中国国民党规约》。其内容有两个突出特点，一是受到“五四”爱国群众运动的影响，改变了孙中山在中华革命党时期的某些党务观念，如脱离群众的神秘化和带有封建帮会色彩的忠于个人等。在“规约”中取消了中华革命党的宣誓忠于孙中山，“如有二心，甘受极刑”及按左手中指指模等规定。不久，孙中山的党务观念又有进步，认识到宣传群众、发动群众的重要性，因此，在次年 11 月制定“中国国民党总章” 时，规定在中央党部设立宣传部。以往革命党人虽亦开展宣传工作，如办报等，但在中央党部设立专门宣传机关，则以此为始。《中国国民党规约》的另一特点是其工作重点在海外。这是由于当时北方为北洋军阀所统治，南方则被桂系军阀所占，中国国民党的党务不能在国内公开进行，主要在海外， 因而“规约”的内容“几全注意于海外”，如对于党务活动最关重要的选举权、表决权的行使，“规约”中“专言海外”而对国内选举不着一字，应当说是受当时实际条件的制约。

1922 年 6 月，陈炯明指使所部炮轰孙中山在广州的总统府，孙中山化装出走，才免于难。第二次护法运动失败。孙中山回到上海后，痛苦反思，得到共产党人的援助，决心改组中国国民党，与共产党合作。

改组国民党，实行“联俄、联共、扶助农工”的三大政策，是孙中山晚年政治生涯中最光彩的一页。1924 年 1 月举行的中国国民党第一次全国代表大会，在共产国际和中国共产党的帮助下，胜利完成了改组工作，从此中国国民党注入了新生命，开创了国民革命运动的新局面。关于国共合作的史实和评价不是本书的任务。与中华民国政治制度密切相关的，主要是中国国民党组织原则的重新确定和国民党“一大”上关于国民政府议题的提出。

① 《孙中山全集》第 3 卷，第 333 页。

① 邹鲁：《中国国民党史稿》第一册。

孙中山在“一大”上的多次演说和这次会议所通过的新党章中，都突出表明中国国民党受苏联和中国共产党组织原则——民主集中制的一定影响， 中国国民党人称他们实行的是民主集权制，当然这个民主集权制的具体内容与共产党的民主集中制实在有极大区别，但是对中国国民党来说不失为一个较大的进步，因为它第一次有了代表大会这样的组织形式，以全国代表大会为全党最高权力机关，以全省、全县代表大会为全省、全县党的权力机关， 在代表大会闭会期间，各级执行委员会职权是执行代表大会决议，组织各级党部并指挥之。党的领袖孙中山的职权是特殊的，他作为党的总理，在全国代表大会和中央执行委员会中担任主席，他对于全国代表大会的决议有交复议之权，对于中央执行委员会的决议有最后决定之权，全党党员均须服从总理的指导。中央执行委员会委员任期为 1 年，总理无任期限制。上述制度是民主＋个人集权，因之名曰民主集权制（直到以后蒋介石控制下的国民党， 在多次中央全会决议中仍宣称这个党实行民主集权制，当然其内容实质已远异于孙中山时期了）。

除总理和中央执行委员会外，国民党中央党部的另一基本构成单位是中央监察委员会，其职权是：决定各级党部或党员违背纪律之处分；稽核中央执行委员会财政之收支；审察全国党务进行之情形，稽核中央政府之施政方针、政绩，以及政府内党员的活动是否符合党的纲领、政策。最后一项工作内容尤其值得加以注意，它是国民党对政府进行监督，使之不能脱离国民党政纲、政策的根本组织保证。不仅中央监察委员会，各级党部的监察委员会均应对同级政府的施针方针进行稽核，对其政绩进行检查考察，监察委员会如认为政府施政方针与党的政纲政策不符，便得通过执行委员会转请上级政府处理。这项制度，是国民党改组以前所没有的。它的产生，反映了中国国民党朝着民主的、执政党的方向渐趋完善。

中国国民党的改组暂时尚未直接引发出政权的改组，这时的政权仍是陆海军大元帅大本营，大元帅总揽军务与政务，没有任何民主议政机关，一切部门都是大元帅意志的执行者。中国共产党人没有到大本营中去做官（陈独秀曾经一度担任大本营宣传委员会委员长，在国民党一大召开前夕的 1923

年 12 月，这一机构奉孙中山命令撤消）。但民主制度的引入中国国民党，终究要对政权机关发生影响。更重要的是，中国国民党不再只是资产阶级一个阶级的政党，而成为几个阶级的政治联盟，成了以反帝反封建为目标的统一战线组织。中国国民党的这一性质便决定了政权的性质，这一点后面还将进一步述及。

“一大”后不久，根据孙中山提议，在国民党中央执行委员会下成立政治委员会和军事委员会。政治委员会成立于 1924 年 7 月 11 日，其职权是： 一，在党务方面对总理负责，作出的决定应事先或事后取得中央执行委员会的同意；二，政治方面和外交方面在作出决定后根据总理意见办理。政治委员会委员无定额，人选均由孙中山指定，先为 7 人（胡汉民、汪精卫、廖仲

恺、伍朝枢、邵元冲、戴季陶、谭平山），后又增加 4 人（谭延闿、许崇智、

孙科、蒋介石），共 11 人。不久谭平山辞职，改瞿秋白，总人数不变。

国民党中央另一重要机构军事委员会是国民党主持军事的最高机关，关于它的成立时间，各种论著中说法不一，流行较广的是说它成立于 1925 年 7

月 3 日。但考其历史，应追溯到 1924 年。根据孙中山意见，于 7 月 11 日成立的中央政治委员会在当天举行的第一次会议上，作出了成立军事委员会的

决定，并提名大本营总参议胡汉民、大本营秘书长廖仲恺、大本营外交部长伍朝枢、黄埔军校校长蒋介石、粤军总司令许崇智、滇军总司令杨希闵、桂军总司令刘震寰、湘军总司令谭延闿、豫军总司令樊钟秀等 9 人为军事委员会委员，但由于当时的一些军队，尤其是杨、刘各军阀，视军队如家兵，对大元帅的命令充耳不闻，孙中山在东征前线下令调动军队时，不给钱就调不动，大元帅本人的权威性尚且如此，军事委员会更不能发挥其军事统制机构的作用，势必流于形式而自生自灭。1924 年 11 月孙中山离粤北上后，陈炯明再一次进犯广州，而大本营失去指挥重心。苏联军事总顾问加伦与代理大元帅胡汉民商议，“决定将指挥权集中在国民党中央执行委员会下属的军事委员会手中”，“经加伦建议，1924 年 12 月 24 日成立了军事委员会，汪精卫、许崇智、廖仲恺、胡汉民、谭延闿、蒋介石、朱培德、伍朝枢和加伦， 受国民党中央执行委员会政治委员会委派，担任军事委员会委员”①。这里所说的“成立了军事委员会”实是对原有的军事委员会作了改组，杨希闵、刘震寰因表现出对大本营的独立倾向，樊钟秀已奉孙中山命令率豫军北伐，开赴中原地区，他们的委员职务改由汪精卫、加伦和新任滇军总司令朱培德 3 人担任。军事委员会从此真正成为最高军事机构，有效地组织了讨伐陈炯明的东征之役。

以上是国民政府成立以前国民党的大略情形，着重介绍了政治委员会和军事委员会的早期历史，以便与后文相衔接。至于国民党中央党部的其他部、委，均为党务活动，与政府制度关系不甚密切，且限于篇幅，故未遑论及。

① 〔苏〕卡尔盖诺娃：《加伦在中国》中译本，第 35 页。