第四节 起草宪法与筹备国民大会1.国难会议与结束训政的呼吁

日本军队发动“九·一八”、“一二·八”事变，东北三省大好河山被日本侵占，上海成为不设防的城市，日本当局继续进窥热河，并在华北制造事端，中国国难日趋严重。国民政府慌忙宣布迁都洛阳。

在严重的民族危机面前，全国人民强烈要求国民党当局结束训政，开放民主，使广大人民共议挽救国难之道。

这种呼声影响了国民党内的非主流派，如蔡元培、何香凝、孙科等。蔡元培在成立南京国民政府时，是积极参与者之一，并代表国民党中央向胡汉民授以国民政府大印。但此后不久，他就对蒋介石集团的反人民行径表示不满，因而坚决辞去国民政府监察院院长高职，还常有批评南京当局的言论。孙科一直是胡汉民的合作伙伴，以他为首的国民党小派别被称为“太子派”， 当时与蒋介石持不合作态度。何香凝虽参与南京国民政府工作，但保持了民主主义立场。1931 年 11 月，国民党举行“四大”。蔡元培向大会提出了一项临时动议，提出“国难正急，中央亟应延揽人才，于中央执行委员会领导之下，组织一国难会议，以期集思广益，共济时艰。”“四大”决议：“原则通过，交第四届中央执行委员会筹划办理。”同年 12 月，国民党召开四届一中全会，一部分中央委员在会上提出了提前结束训政（按照国民党中央原先的决议，训政应结束于 1935 年），筹备制宪。这方面的提案有：1.孙科等

提出召开国民代表会，由每省职业团体推出 10 名代表组成，为全国民意代表机关，凡内政、外交等重要事项，须经其同意，并由该会选举产生立法委员、监察委员和筹备立宪。2.何香凝提出，政治公开，由人民组织监政委员会， 行使三民主义中民权主义原则。3.王法勤提出，举行国民救国会议。4.李烈钧、张知本等提出，于 6 个月内召开国民大会筹备委员会，这一机构成立后，

应在 1 年内开国民大会决定国是。此外，冯玉祥等亦提出了有关提案。四届一中全会主席团将以上提案合并，整理归纳为两条原则：1.召开国难会议， 讨论御祸、救灾、绥靖各事宜；2.国民救国会议之召集，交由国民党中常会筹议办理。经主席团如此一“归纳”，结束训政进入宪政的重要内容不见了， 国难会议已被定下了调子，即只许讨论“御祸、救灾、绥靖（即围剿根据地）”， 不能谈宪政。四届一中全会根据主席团安排，通过了上述两项决议。这便是国难会议的由来。

1932 年 3 月 17 日，国民政府公布了《国难会议组织大纲》，全文共 8 条。首先标榜举行国难会议的目的是“为集中全国意志共订救国大计”。其次规定了“国难会议会员由国民政府就全国各界富有学识经验资望之人士聘任之”。就这一点，说明国难会议的性质是少数名流参加的咨询会议。国难会议的会期定为 5 天。会议设主席团 3—5 人，由会员推定之。会议秘书处正副主任由行政院呈请国民政府特派。接着，国民政府又公布了《国难会议议事规则》，共 4 章 28 条。第 4 条规定，国民党中央执行委员、监察委员、国

民政府五院院长及所属各部委之部长与委员长均得出席。第 21 条为：本会议设置下列各审查委员会：一、御侮；二、救灾；三、绥靖。这一条的用意就是为将会议议程牢牢圈定在指定的三项内容的范围以内，绝不接受其他提案。

最初，国民政府决定国难会议于 1932 年 2 月 1 日在南京召开，后因上海

发生“一·二八”事变，行政院要求延期。南京当局又决定 4 月 1 日在“行

都”洛阳举行仍因时局混乱再次延期至 7 日才正式开幕。国民政府公布的国

难会议会员名单共 319 人（不包括可以出席的国民党党政要员）。但当天出

席会议的仅 151 人，不及总数之半，如是民意机关，不到法定人数不能开会。因国难会议为咨询会议，无须作出法定人数的规定，故出席人数虽少，会议照样举行。到会人数很少的原因，是许多人对于将会议内容限制在“御祸、救灾、绥靖”三项，不许谈论宪政，均表不满，因而拒绝赴会。在上海的张耀曾、黄炎培、史量才、左舜生、陈启天、李璜、沈钧儒、王造时、章士钊、冯自由等 62 人致电国难会议：“政府既已严定限制，则此实施宪政之案谅无提出会议余地，思维再四，与其徒劳往返、无补艰危，不如谢绝往返，稍明素志。”①北京、天津亦有不少人因同样原因虽接到聘任而不到会，为此国难会议秘书处曾致电当地政府催请国难会议会员到会，并无结果。

国难会议的组织机构是：设主席团，推王晓籁、高一涵、刘衡静、童冠贤、臧启芳担任。行政院长汪精卫提名章嘉呼图克图为名誉主席，获得会议通过。会议成立了三个委员会：御侮审查委员会，21 人，陶希圣为召集人； 救灾审查委员会，15 人，杨端六为召集人；绥靖审查委员会，9 人，李根源为召集人。

如前所述，南京当局强行将会议内容限制在指定的三项内容范围以内。但到会者不顾禁令，纷纷提出了有关政治制度的提案，主要有：杨端六提出， 钱端升、高一涵、陶孟和等 14 人连署，主张召开国民大会制定宪法，在国民大会未召集前，可设立中央民意机关，定名为国民代表会，由各大都市职业代表及各省区地方代表 200～300 人组成，其中各大都市的代表至少应占半数，国民代表会应于 1932 年 8 月 1 日前成立。褚辅成提出，谢仲复等 11 人

连署，主张顺应民意，迅施宪政，本年 5 月上旬立法院选出宪法起草委员 30

人，限两月完成，供国民批评，本年 7 月内应公布县议会组织法及选举法、

省议会组织法及选举法、国民大会组织法及选举法，本年 8 月进行以上三会

议的选举，11 月 1 日召开国民大会决定宪法，1933 年 1 月 1 日公布宪法，举行全国大选，4 月 1 日，民选政府成立。尤其值得注意的是关于成立国防政府、撤消军事委员会的提案，是由叶夏声提出，李实等 10 人连署的。提案要求将现政府改组为国防政府，在军事上由国防政府统一指挥国防军队，废除不切实用的军事委员会；在党务上，停止党部最高特权，节减党费；国防政府成立后三月内召集国民大会，现任公务人员及军人不得当选，国民大会行使中央统治权。

如此大批关于政治制度的提案反映了各界人民对国民党训政制度的不满和对民主政治的渴望，只有实行民主才能挽救国难，这是国难会议最集中、最有深远意义的呼声。

按规定，国难会议的会期仅有 5 天，会议参加者们抓住这不多的机会， 在第四天会议上作出了如下决议：

一、政府应切实办理地方自治，如期结束训政；

二、宪政未实施以前，提请设立民意机关，定名为国民代表会；

三、国民代表会有议决下列各事项之权：甲、预决算，乙、国债，丙、

① 《国难会议纪录》，国难会议秘书处编。

重要条约。

接着，又在第五天会议上作出改革政治制度的决议：

一、国民代表会由各大都市职业团体、海外华侨及各省区地方人民选出之代表 300 人以上组成；

二、国民代表会应于民国 21 年 10 月 10 日前成立，在国民代表会未成立前政府应据上述原则修正国民政府组织法。

应当指出，这些决议在形成过程中，由于受到出席会议的国民党中央党部及国民政府各院、部、会有关人员的诘难、阻滞，并未充分反映前述各项提案的积极内容，但仍不失为在一定程度上表示人民意向的决议。国民党与国民政府如能认真接受并切实施行，中国的民族危机就不会象后来那样愈益深重，中国的面貌本来有可能逐步改观。但南京当局坚持说上述决议不属于国难会议讨论范围，因而拒不接受。国难会议客观上起到了推动各界人民向南京当局要民权、要宪政的舆论热潮。

国难会议结束后的第三天，孙科发表了“抗日救国纲领”，主张“促进宪政，建立真正民主政治”①。随后，他又向报界发表谈话，提出从速立宪， 并主张立即由立法院起草宪法。②当时任行政院长的汪精卫和监察院长于右任等连续于 5 月 3、5、6 日在各报发表讲话，反对放弃一党专政，硬说“无党则无国”，以放弃训政将危害党国为忧①。两种声音在报纸上反复驳难，在这过程中，国民政府徘徊于和战之间，而日本侵略势力却伸向热河，危及长城。人民愤慨之余，愈益诽及于党治，国民党内同情人民舆论者亦渐增多，于是有了国民党四届三中全会关于宪法的决议。

就实质而言，孙科主张的结束训政与广大人民的要求民主不同。作为国民党和国民政府领导人之一，他的出发点与着眼点在于如何更好地巩固国民党政权。所以，当汪精卫、于右任激烈反对孙科的结束训政的主张，以为结束训政就是放弃了国民党的政权时，孙科说：“决不能说宪法一宣布，国民党就不能参与政权。到那时候，我相信国民党必能受全国人民的拥戴，国民党政权一定可以更加巩固的。”②国民党后来终于同意制宪，正是出于孙科同样的考虑。