2.立法院的组织机构

立法院是国民政府最高立法机关，这是国民党当局关于立法院地位和性质的一个概括。关于这一重要命题有几点必须指明。首先，立法院虽是立法机关，但它不是民意机关，这是它与一般民主国家不同之处。立法委员不是人民选举产生，而是由立法院长提名经国民政府任命，因之立法委员实际上是官员而不是议员。国民党人也公开声称立法院是议决法律的机关而非西方议会，故立法委员只须人数不多的专家即可。其次，它虽被称作“最高立法机关”，但根据国民党中央政治会议 1928 年 11 月的决议，“关于立法原则，应先经政治会议议决，而法规之条文，则由立法院依据原则起草订定”。说明国民党“中政会”才真正是“最高立法机关”，而立法院仅是把“中政会” 决定好的立法原则具体化为法规条文并从形式上完成立法程序而已。立法院全体会议通过了法律后，还要送经国民政府委员会议决。才能公布施行，这是在立法院之上的另一个制约机构。1931 年 12 月修改国民政府组织法，国民政府主席不负实际政治责任后，国民政府委员会不再议决立法院已经通过的法律案，但“中政会”的制约依然存在，尤其是 1933 年 4 月明确规定：“中政会”对立法院会议所作出的决议有异议时，得以决议形式发交立法院修正，立法院必须依照“中政会”的决议对已经通过了的法律案进行修改，才能获准正式公布施行。可见，“最高”云云，完全是名不副实的。

根据组织法规定，立法院职权为：一、议决法律案；二、议决财政案（包括预算、税收、公债等）；三、同意对外宣战、媾和、缔约或其他重大国际事务；四、向有关部会提出质询，但只限本院议决案的执行情况，但须经本院议决而不是出于少数立法院委员的要求。此外，还有一项对不尽职的监察委员提出质问之权，这项职权未载于国民政府组织法与立法院组织法，而见于《监察院组织法》。但据了解内情者说，自立法院成立以后，从未见立法院行使此项职权。在 1936 年 10 月 30 日修正公布的《监察院组织法》中，立法院此项职权已删除。值得注意的是立法院关于条约案的议决权，后来悄悄地不见了。1933 年 2 月 30 日修正公布的《国民政府组织法》中，规定立法院有议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案及其他重要国际事项之职权，并无“条约案”字样，寓含了国民政府与外国订立的条约不必经立法院通过。这一时期，国民党在外交上屈辱求和，对内则大举“围剿”工农红军。1932 年 5 月国民政府代表与日本签订的“淞沪停战协定”及 1933 年 5 月中国对日本签订的又一卖国条约“塘沽协定”，便均未交给立法院审议而直接由政府制订并实行。不交给立法院审议的原因，据王世杰在《比较宪法》一书中说“大率本于政治委员会的决定”①，即“中政会”有权决定是否交给立法院审议。王世杰当时任国民政府教育部长，1945 年后又任外交部长，上述情况无论当时或事后他都会有所了解，因之他的说法应该是可以成立的。

立法委员的人数在刚设立法院的 1928 年组织法中规定为 49 至 99 人，后屡有变化，至 1946 年增至 99～149 人。立法委员的产生方法是由立法院长提请国民政府任命。组织法在这里隐匿了“中政会”参与的环节。“中政会” 可以对提出的某人令立法院长另提，各派政治势力事实上亦常向立法院长提出人选意见，但在提名过程中立法院长个人的态度仍具有决定作用，为此在国民党政权内引起了不满。因而 1931 年 12 月的国民政府组织法修改为“委员之半数由法定人民团体选举”，似给立法院增添了一点“民意”色彩，并

① 王世杰：《比较宪法》下册，第 227 页。

规定“其选举法另定之”。但后来这一“选举法”始终未见“另定”，半数立法委员选举制度也流为空文。

立法委员采任期制，每任两年，可以连任，未对连任的次数作出限制。第一届立法委员产生于 1928 年 11 月共 49 人。1930 年 12 月第二届，人数增

加到 63 人。1933 年 1 月任命第三届立法委员，90 人。1935 年 1 月任命的 86 人为第四届。在以上四届中，第一届立法委员中的大多数人在以后三届中继任。进入抗日战争后，立法委员便不再换届，只是由于死亡、另任等原因而新任命了一些人，至抗战胜利时，其总人数为 97 人。

国民党为确保对立法机构的控制，除操纵立法委员的提名以外，对立法委员人选确定了极狭隘的政治标准。国民党“中政会”决定的立法委员人选标准是：“首重其人在党之历史，以曾为党国效忠，在革命过程中未尝有违背党义言论行动，而对法律、政治、经济有相当之学识经验者”①。可见，如非国民党员，且“曾为党国效忠”，即使其“对法律、政治、经济有相当之学识经验”也是绝对不能得到任命的。至于规定立法委员不能兼任其他官职，甚至不能兼任律师，则是为了保证立法委员在履行职权时一心为国民党整体利益着想而不受局部利益或个人私利的影响。

① 《中央周报》第 21 期，第 134 页。