第五节 省与县之间的行政组织

中国地域广大，各省所辖之县少者几十，多者百余，一省面积超过外国的一国甚至数国。如最小的浙江省便相当丹麦或瑞士的两倍，比利时或荷兰的三倍，这便造成了省与县之间上下远隔，鞭长莫及。在封建时代，便在省

（或称“路”、“州”）与县之间设立 1—2 个中间层级，多数设立 1 个中间层级，形成三级制，如东汉、魏、西晋的州、郡、县三级制，明、清的省、府（直隶州）、县（州）三级制等。武昌起义各省独立后，地方制度比较混乱，有的省在清代设府（道）的地方设军政分府，下辖州县；有的分设军政府与民政府（如福建永定）；山西运城则设立兵马节度使兼民政长；有的基本因袭清制，设道、府、直隶州等。

1913 年 1 月 8 日，北京临时政府颁布《划一现行各道地方行政官厅组织令》，沿用清代旧制，在省与县之间设“道”。全国除蒙古、青海、西藏因政制不同未设外，22 省 4 特别区共设 97 道。道的行政长官称观察使，设观

察使公署，观察使公署分置内务、财政、教育、实业 4 科，各科科长由观察使呈省行政长官转请国务总理任命。

1914 年 5 月北洋政府颁布《道官制》，规定道的行政长官改称道尹，由省民政长官报请国务总理转呈大总统任命。道尹的公务机关称为道尹公署。道尹有颁布道的单行法规、发布道令、监督道内行政官吏、节制调遣驻于本道的巡防队和警备队，以及在情况紧急时向邻道陆军或海军长官请求派兵等项职权。此外，道尹还有监督其他行政官署的职权，主要是指由中央政府直接派出的行政官署，如财政、司法等。前已述及，北洋政府时期对省及省以下各级的财政、司法等项行政，由中央政府直接设立派出机构，省及省以下行政官署只有监督权，而无指挥权、干预权。道尹在受到省行政长官的委托

（并经中央政府有关主管部门备案后），可对道内的财政、司法或其他由中央派出的行政官署的业务进行监督。

孙中山对于行政层级的主张是采取省、县两级制，因而在他手订的国民政府建国大纲中取消了原有的道一级。孙中山去世后，国民政府突破了建国大纲的限制，例如在广东，便将全省分为广州、西江、东江、南路、琼崖等五个区域，每一区域设一行政委员，周恩来在东征时便担任过东江行政委员。行政委员督率各县县长处理地方行政。广西的行政督察委员制也与广东相似。南京国民政府时期，安徽省施行首席县长制，是将全省分为 10 个区，每

区辖 5—7 个县，以区内某一县的县长任命为首席县长，首席县长对区内各县只有协调的责任而无指挥监督的权力，这表明首席县长制与广东的行政委员制不同，不是县以上的一个层级。以后，又出现过多种行政区制度，基本上是以下两个类型：作为县以上一个行政层级，对县长有指挥监督职权的，如新疆的行政长制、江西的党政委员会分会制（先）和行政区长官制（后）等； 仅为协调而无权指挥的如江苏的行政区监督制、浙江的县政督察专员制等。

各省在实行上述制度时，曾向国民政府备案，国民政府立法院认为这一类机构与现有法令无根据，拒绝通过。但各省事实上已在实行，并不因立法院的拒不承认而立即废止。至 1932 年 8 月，以蒋介石为总司令的鄂豫皖“剿匪”，总司令部颁行了《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》，首先在鄂豫皖三省实行，立法院便只好装聋作哑。与此同时，内政部制订了《行政督察专员公署暂行条例》，在“剿匪”区以外的一些省份中实行。

行政督察专员公署的性质根据行政院第二次所颁条例的规定为“省政府之辅助机关”，并非在省与县之间增设一级政府，这是为了与孙中山的建国大纲相吻合。但在实行过程中，行政督察专员们便发现自己常处在尴尬的境地。因为省向县的指示直达于县，不必一定经过专员公署，县向省的请示也可直达于省。专员既不了解省的全部公文，他在遇到县有所请示时便无法决定。实际运行的结果，制度年涵逐渐发生了变化，专员由联系、监督的虚职演变为权力实体。国民政府的地方制度虽然在名义上仍为省、县两级制，实际上已成为省——行政督察区——县三级制。尤其在规定了行政督察专员当然兼任本行政区的保安司令，得以管辖指挥区内的保安队、警备队及水陆公安警察以后，更加强了专员的声势和地位。

行政督察专员具有下述职权：在不抵触中央与省法令的范围内得订立单行规程以推行辖区内的行政；审核本区各县市单行规程，对于县市长所发命令或处置认为违法或不当时可予撤销；为统筹全区各县市的行政有召集行政会议之权，行政会议的成员为专员公署秘书科长、各县市行政长官及其所属局长或科长，行政会议内容为讨论区内县市应兴应革事项及行政计划方案等；行政督察专员还有对各县市财政的监督权。此外，行政督察专员除有特殊情形者外应兼任区保安司令，指挥区内各县市之保安队、水陆公安警察及民众自卫武装。各省行政督察专员开始兼保安司令的时间迟早不一，四川、贵州、江西、湖南、福建、浙江、湖北、河南、甘肃、山东等省均自 1937

年上半年开始兼任，其余各省则在 1939 或 1940 年前后。

有的省的行政区制度较特殊。新疆省将全省划为 8 区，每区驻行政长 1 人，行政长除了有与内地各省行政督察专员相同职权以外，还有与驻在地的外国领事（苏、英）办理外交之权和对尚未建立法院而由县政府兼理民刑诉讼的各县进行司法监督之权。行政长制度至 1942 年结束，一律改为行政督察

专员。云南省从 1929 年起在与越南、缅甸接壤的地区设两个“殖边督办公

署”，亦为省县间的一种组织。第一殖边督办公署辖腾冲等 12 县和瑞丽等

10 设治局①；第二殖边督办公署辖思茅等 13 县和宁江等 2 设治局。殖边督办公署只负责对辖区各县的边务进行领导监督。这些县的普通行政仍由省民政厅管辖而不归殖边督办公署支配。在边境发生非常紧急情况时，殖边督办有权经行处理并呈报省政府查核。热河、察哈尔、绥远均为蒙古族聚居地，实行盟旗制度，盟长相当于内地的行政督察专员，旗长与内地县长相当，各盟的名称在历史上是依会盟地点而定，如热河省的喀喇沁三旗、土默特二旗、唐古特喀尔喀一旗，在清代每三年会盟于卓索图，以上 7 旗便称为卓索图盟。

① 设治局为地方行政组织名称，详见本书《县与设治局》一节。